Dosadašnja ustavna debata pokazuje da je vertikalna podela vlasti pitanje o kome su mišljenja podeljena, a rešenja izneta u različitim predlozima za novi Ustav Srbije o ovom pitanju različita. Naša pažnja u ovom radu biće okrenuta ka pitanjima na koja će se, prema našem mišljenju, koncentrisati rasprava o vertikalnoj podeli vlasti, i u okviru nje naročito diskusija o ustavnom statusu autonomnih pokrajina. Između više projekata novog Ustava Srbije izdvojili smo dva – nacrt Ustava koji je pripremila Vlada Srbije i predlog Ustava Srbije koji predstavlja rad grupe eksperata koju je obrazovao predsednik Republike čija ćemo rešenja analizirati. Razlog što će biti upoređeni samo ovi projekti Ustava Srbije leži u tome što su ovi predlozi podržani od strane subjekata koji, prema odredbama aktuelnog Ustava, imaju pravo da predlože promenu Ustava Srbije i po tome se razlikuju od svih ostalih. Kako među ovim predlozima postoje razlike komparacijom neće biti obuhvaćeno samo identifikovanje pitanja u pogledu kojih se beleže razlike, već će ona biti sagledana u kontekstu standarda sadržanih u evropskim dokumenatima o regijama. Neophodno je pri tom ukazati na načelan karakter ovih dokumenata koji otvara mogućnost prihvatanja različitih rešenja u okvirima načelnog koncepta regionalizma. Iz mnoštva zanimljivih pitanja izdvojili smo, pored toga i pitanja u pogledu kojih se rešenja u ovim predlozima razlikuju ili su pitanja uređena načelno, bez neophodnog preciziranja koje bi otklonilo ili barem smanjilo prostor različitim interpretacijama prilikom primene načelnog pravila. Da bi bile primenjljive okvirne i načelne odredbe će zahtevati dodatnu interpretaciju. Ona može pokazati razlike pri preciziranju načelnog pravila. Saglasje na načelnom nivou biće u tom slučaju samo prividno ukoliko ne bude praćeno i saglasnošću prilikom interpretacije i praktične primene načelnog pravila. Naposletku predmet analize neće biti sva već samo najvažnija pitanja.

1. Formiranje autonomnih pokrajina

Nekoliko pitanja vezanih za formiranje autonomnih pokrajina zaslužuju da budu bliže osvetljena: kriterijumi za formiranje autonomnih pokrajina, postupak odlučivanja o obrazovanju autonomne pokrajine, ustavni status autonomnih pokrajina (monotipske ili politipske) i status postojećih autonomnih pokrajina.
Evropskim dokumentima o regijama ustanovljeni su osnovni kriterijumi za formiranje regiona kao i principi na kojima počiva procedura odlučivanja o formiranju regiona, području na kome se prostire region kao i o promeni granica regiona.
Kriterijumi za formiranje regiona bliže su definisani u preambuli Deklaracije skupštine evropskih regiona. Među kriterijumima koji bliže određuju regionalni identitet, prirodu regiona i njegov status u ustavnom sistemu navode se: istorijske, jezičke, kulturne, društvene, ekonomske i geografske veze stanovništva na određenom području; različito poreklo i funkcija koju regioni imaju u okviru određene državne zajednice; poseban politički identitet koji može imati različite političke oblike.
Predlozi ustava koji su bili predmet analize razlikuju se u ovom pogledu. Oba predloga polaze načelno od prava građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, izričito pominju dve postojeće autonomne pokrajine i dopuštaju mogućnost formiranja novih autonomnih pokrajina. Ovaj načelni pristup je, međutim, različito operacionalizovan u daljim ustavnim rešenjima. Najznačajnije razlike se odnose na ustavno definisanje uslova kloji moraju biti ispunjeni i kriterijuma pod kojima se mogu obrazovati nove autonomne pokrajine, postupak odlučivanja o formiranju novih autonomnih pokrajina i na ustavni položaj i način ustavn og određenja postojećih autonomnih pokrajina.
Nacrt Ustava Vlade Srbije ne uređuje kriterijume na osnovu kojih se mogu formirati nove autonomne pokrajine. Načelno garantovano pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu bliže je određeno definisanjem autonomne pokrajine kao »autonomne teritorijalne zajednice osnovane Ustavom«, u kojima građani ostvaruju svoje pravo na pokrajinsku autonomiju. Ustav ne sadrži odredbe o kriterijumima za formiranje novih autonomnih pokrajina, niti delegira zakonodavcu da on ih on uredi Kako se prema ovom predlogu nove autonomne pokrajine osnivaju u postupku promene ustava može se samo pretpostaviti da će se u postupku promene ustava ustanoviti i kriterijumi za formiranje autonomnih pokrajina.
Model Ustava pripremiljen od strane grupe stručnjaka koju je formirao predsednik Republike, polazi od ustavom garantovanog »prava građanki i građana na decentralizovanu državu, koje uključuje pravo na lokalnu samoupravu i autonomiju« i precizira tri osnovna kriterijuma za formiranje novih autonomnih pokrajina, a koja moraju biti ispunjena u momentu formiranja autonomne pokrajine. To su broj stanovnika koji živi na području na kome se formira autonomna pokrajina (najmanje jedan, a najviše dva miliona stanovnika), teritorija (autonomna pokrajina se može obrazovati na području više opština koje su međusobno teritorijalno povezane) i stepen ekonomskog razvoja (područje na kome se formira autonomna pokrajina mora zadovoljiti kriterijum prema kome se može samostalno finansirati). Navode se, kao što se može zapaziti, objektivizirani kriterijumi (broj stanovnika, teritorijalna poveraznost opština, samostalno finansiranje). Među kriterijumima za formiranje novih autonomnih pokrajina nema onih koji se odnose na regionalni identitet (kultura, poreklo, geografski položaj, istorija) koji omogućuje ljudima da se identifikuju sa svojom zajednicom.
Deklaracija skupštine evropskih regiona govori o ovim kriterijumima u svojoj preambuli. Principi regionalne samouprave, među kojima su nesumnjivo i najvažniji kriterijumi za obrazovanje regiona, trebalo bi da budu utvrđeni ustavom, na šta upućuje i načelno pravilo Evropske povelje o regionalnoj samoupravi.
Postupak odlučivanja o statusu regiona i području na kome se obrazuje region uređen je načelno Evropskom poveljom o regionalnoj samoupravi. Povelja ne uređuje posebno postupak formiranja novih regija, ali bi se na ovaj postupak po analogiji mogla primeniti osnovna načela na kojima počiva postupak odlučivanja o statusu regiona, području na kome se on prostire i promeni njegovih granica. Ova načela postupka uključuju:
– Saglasnost zainteresovanog regiona kao uslov za donošenje odluke o promeni područja na kome se region prostire (promena granica).
– Učešće regiona u odlučivanju o području na kome se region prostire, a koje uključuje više mogućnosti, od »procedura neposredne demokratije« u kojima sudeluju građani koji žive na području regiona, procedura koje obezbeđuju »konsutovanje svih zainteresovanih regiona«, ili »izričitu saglasnost svakog regiona«.
– Prednost procedura koje omogućuju neposredno odlučivanje građana, nad drugim procedurama.
Predlozi koje smo analizirali i rešenja sadržana u njima razlikuju se i u pogledu procedure predviđene za odlučivanje o formiranju novih autonomnih pokrajina. Razlika se u prvom redu odnosi na pitanje da li se područje budućih autonomnih pokrajina utvrđuje u samom ustavu prilikom njegovog donošenja (ili naknadne revizije), ili o ovom pitanju odlučuju subjekti (lokalne zajednice i građani) koji žive na odgovarajućem području i imaju interes da se to područje organizuje kao autonomna pokrajina i na koji način autonomne pokrajine (odnosno građani sa područja autonomne pokrajine) sudeluju u donošenju odluke o formiranju autonomne pokrajine?
Prema rešenjima Nacrta Ustava Vlade nove autonomne pokrajine formiraju se po postupku predviđenom za promenu ustava. Postupak promene ustava, međutim ne predviđa uključivanje regija u ustavni proces (predlaganje ili učešće u odlučivanju o reviziji ustava) bilo u formi konsutovanja, bilo u formi davanja saglasnosti. O promeni ustava odlučuje Narodna skupština dvotrećinskom većinom narodnih poslanika. Predviđen je i fakultativni referendum koji se raspisuje na zahtev većine narodnih poslanika ili 150 000 birača (pod uslovom da predlog za promenu ustava nije potekao od birača). Odluka na referendumu donosi se većinom glasova birača koji su glasali na referendumu uz uslov da je na referendum izašla većina birača.
Prema drugom predlogu postupak po kome se donosi odluka o formiranju nove autonomne pokrajine uređen je ustavom. Odluku donose građani na referendumu koji se organizuje na području na kome se predlaže obrazovanje nove autonomne pokrajine. Odluka se donosi većinom glasova birača koji su glasali na referendumu uz uslov da je na referendum izašla najmanje polovina ukuonog broja birača.
Ustavom bi, sledeći evropske dokumente o regionima, trebalo urediti kriterijume formiranja autonomnih pokrajina i proceduru po kojoj se odlučuje o njihovom obrazovanju. Procedura po kojoj se donosi odluka o formiranju nove autonomne pokrajine morala bi obezbediti mogućnost učešća građana u postupku sa područja na kome se obrazuje autonomna pokrajina. To moće biti neposredno učešće građana u ovom procesu ili konsultovanje, odnosno saglasnost odgovarajućih organa sa područja na kome se formira nova autonomna pokrajina.
Ukoliko bi ustavotvorac dao prednost demokratskim procedurama koje uključuju i neposredno odlučivanje građana, na šta upućuju i evropski dokumenti o regionima ustavom bi moralo biti uređeno na koji način se obezbeđuje učešće građana koji žive na području na kome se obrazuje autonomna pokrajina u procesu formiranja novih autonomnih pokrajina. Da li to je to forma referenduma (ili neki drugi vid neposrednog učešća građana, npr. pravo da pokrenu proces formiranja autonomne pokrajine) i ako jeste kakve je prirode i kakvo je dejstvo odluke usvojene na referendumu. Da li je referendum prethodni ili naknadni, obavezni ili fakultativni? Ako se prihvati rešenje prema kome se u procesu formiranja nove autonomne pokrajine konsultuju ili daju svoju saglasnost ustavom bi se moralo urediti ko sudeluje i na koji način u procesu konsultovanja, odnosno ko daje saglasnost na formiranje nove autonomne pokrajine? Da li su to građani sa određenog područja ili možda organi lokalnih zajednica (npr. skupštine kao predstavnička tela) na čijem se području formira nova autonomna pokrajina?
Naposletku ostaje pitanje da li se autonomne pokrajine obrazuju kao monotipske ili politipske i kakav je ustavni status postojećih autonomnih pokrajina?
Deklaracija skupštine evropskih regiona izričito utvrđuje da »regioni koji se nalaze u istoj državi mogu imati različit status, u skladu sa svojim istorijskim, političkim, kulturnim i socijalnim razlikama«, a kao »izraz posebnog političkog identiteta« može imati i »različit politički oblik«.
U regionalno uređenoj državi mogu se obrazovati monotipske regije, ali je takođe moguće obrazovati regije različitog statusa (asimetrični regionalizam). Ako se kao kriterijum razlikovanja regiona uzmu u obzir osnovna svojstva koja određuju regionalni identitet pojedinog regiona, tada razlike među regionima nastaju, zavisno od faktora koji su presudno uticali i utiču na oblikovanje političkog identiteta regiona. To mogu biti: geografski položaj (Alandska ostrva, Grenland); zajednička istorijska, kulturna i privredna obeležja (Španija, Italija); specifičan kulturni identitet oblikovan multietničkim sastavom stanovništva (Španija, Italija); osoben etnički sastav stanovništva (Škotska, Vels). Najčešće politički identitet regiona oblikuje više faktora.
Predlozi ustava Srbije koji su bili predmet analize indirektno upućuju na zaključak o prihvatanju koncepta asimetričnog regionalizma. To se posebno ogleda u odredbama koje se odnose na status dve postojeće autonomne pokrajine, kao i na poseban status autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. U oba predloga poimenično se navode postojeće autonomne pokrajine – Autonomna pokrajina Vojvodina i Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija. Položaj Atonomne pokrajine Kosova i Metohije, prema ovim predlozima, posebno se uređuje. U Nacrtu Ustava Vlade precizira se i akt kojim se uređuje poseban status ove autonomne pokrajine. Status Kosova i Metohije uređuje se organskim zakonom koji se donosi dvotrećinskom većinom glasova narodnih poslanika.

2. Pravna priroda i status najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine

Suštinska pitanja u ovom domenu o kojima je potrebno postići saglasnost, budući da predlozi sadrže različita rešenja o ovim pitanjima.
Da li najviši pravni akt autonomne pokrajine pokrajine donosi autonomna pokrajina u okviru svojih izvornih nadležnosti, na osnovu samog ustava, po postupku i na način propisan ovim aktom, ili se on donosi uz prethodnu ili naknadnu potvrdu od strane Narodne skupštine? Odgovor na ovo pitanje odrediće i njegovo mesto u pravnom sistemu. Ukoliko bi se prihvatilo rešenje prema kome najviši pravni akt podleže potvrdi od strane Narodne skupštine, koje recimo i to, postoji u komparativnoj praksi regionalnih država, u ustavnom sistemu bi postojao moćan instrument kojim bi parlamentarna većina mogla sprečiti donošenje ovog akta ili ograničiti sadržaj izvornih ovlašćenja autonomnih pokrajina, posebno ukoliko u samom ustavu ne bi bile eksplicitno navedene izvorne nadležnosti autonomne pokrajine.
Da li najviši pravni akt autonomne pokrajine podleže kontroli zakonitosti ili instrumenti kontrole ustavnosti ovog akta predstavljaju pouzdan instrument njegovog usklađivanja sa ustavom? Ukoliko se prihvati rešenje prema kome autonomna pokrajina raspolaže izvornim pravom da na osnovu ustava donosi svoj najviši pravni akt, koje sadrži predlog grupe eksperata koju je formirao predsednik Republike, sledilo bi da najviši pravni akt autonomne pokrajine podleže kontroli ustavnosti koja osigurava neophodnu hijerarhiju propisa unutar jedinstvenog pravnog sistema, ali ne i kontroli zakonitosti.
Naposletku, ostaje otvoreno i pitanje naziva ovog pravnog akta – osnovni zakon ili statut?
Autonomija regiona pretpostavlja garantovanje određenog nivoa i sadržaja samouprave stanovništva na područjima koja odlikuju specifičnosti koje oblikuju poseban identitet. Poseban identitet regiona iskazuje se i kroz pravo na regionalnu samoorganizovanje. Region ima pravo da aktom samoorganizovanja (konstitutivni akt) uredi sopstvenu organizaciju i nadležnost. Po svom obliku konstitutivni akt regiona može biti ustav, statut ili neki drugi zakonski akt. Bitno svojstvo tog akta, nezavisno od njegovog naziva, je njegov status u pravnom sistemu. Konstitutivni akt regiona čini »deo pravnog poretka države na najvišem nivou«, a donosi ga region samostalno ili uz saglasnost organa centralne vlasti.

3. Odlučivanje o području na kome se prostire autonomna pokrajina

Sledeća pitanja, po našem mišljenju zaslužuju diskusiju, kada je reč o odlučivanju o području na kome se prostire autonomna pokrajina (teritorija autonomne pokrajine).
Prvo se odnosi na propise kojima se ovo pitanje uređuje. Da li se ovo pitanje uređuje u samom ustavu, kako je to predloženo od strane grupe eksperata ili se »teritorija autonomne pokrajine i uslove pod kojima se može promeniti granica između autonomnih pokrajina, određuje organskim zakonom« kako predviđa Nacrt Ustava Vlade Srbije?
Drugo pitanje odnosi se na postupak donošenja ovih propisa i procedure koje obezbeđuju, ili ne obezbeđuju učešće autonomnih pokrajina prilikom odlučivanja o ovom pitanju. Predložena rešenja se razlikuju. Prema jednom (predlog Vlade) ustav ne govori posebno o ovom pitanju već njegovo uređivanje prepušta zakonodavcu, dok prema drugom (predlog grupe eksperata) ustav predviđa proseduru po kojoj autonomne pokrajine sudeluju u odlučivanju o promeni teritorije.
Treće, da li o promeni područja na kome se prostire autonomna pokrajina odlučuju neposredno na referendumu građani sa tog područja ili su oni isključeni iz tog procesa? I u ovom pogledu predlozi se razlikuju. Predlog Vlade delegira zakonodavcu da uredi ovo pitanje, dok predlog grupe eksperata sadrži eksplicitnu odredbu prema kojoj se »teritorija opštine, grada i autonomne pokrajine ne može menjati bez saglasnosti građana sa područja odgovarajuće zajednice«, kao i da građani o tome odlučuju neposredno »na referendumu većinom glasova birača, pod uslovom da je na referendum izašla najmanje polovina od ukupnog broja upisanih birača«.
Evropska povelja o regionalnoj samoupravi utvrđuje da se područje na kome se prostire region (teritorija i granice regiona) ne može menjati bez saglasnosti zainteresovanog regiona. Uključivanje regiona u odlučivanje o promeni područja na kome se region prostire može biti putem regionalnih organa ili uz neposredno učešće građana koji žive na području regiona. Uslovi i način ostvarivanja ovog prava bliže se uređuju ustavom.

4. Načelo subsidijernosti i raspodela nadležnosti

Sadržaj principa supsidijernosti, od koga načelno polaze predlozi ustava kao osnovnog principa na kome počiva raspodela nadležnosti između Republike, autonomne pokrajine i lokalnih zajednica kako u domenu uređivanja odnosa tako i u oblasti izvršavanja propisa, različito je operacionalizovan u predlozima.
Pitanje koje u ovom pogledu zaslužuje pažnju je sledeće. Koje od dva osnovna ponuđena rešenja odgovara međunarodnim standardima u ovoj oblasti? Da li ono sadržano u predlogu Vlade prema kome su »jedinice lokalne samouprave nadležne u pitanjima kojima se ostvaruju potrebe građana od lokalnog značaja, a autonomne pokrajine u pitanjima od šireg značaja od lokalnog« dok je opšta pretpostavka nadležnosti ustanovljena u korist centralne vlasti, a sadržaj pitanja od »pokrajinskog, republičkog i lokalnog značaja« definiše organski zakon. Ili je evropskim standardima bliže rešenje prema kome se u samom ustavu precizno uređuje nadležnost centralne vlasti i nadležnosti autonomnih pokrajina, a opšta pretpostavka nadležnosti ustanovljena je u korist lokalne zajednice, kako je ovo pitanje uređeno u predlogu grupe eksperata koju je formirao predsednik Republike?
Nadležnosti regiona garantuju se propisima koje donosi centralna vlast koji u ustavnom sistemu imaju status najvišeg akta (ustavom ili posebnim zakonom) kao i konstitutivnim aktom regije (ustav ili statut) kao i aktima međunarodnog prava. Raspodela nadležnosti između države i regiona počiva na dva osnovna principa koji se primenjuju kumulativno: principu političke decentralizacije i principu supsidijarnosti. Primeri komparativne konstitucionalne prakse to ilustruju.
Politička decentralizacija, što je smisao regionalizacije, predstavlja podelu vlasti između različitih nivoa vlasti. Ujedno, ova vertikalna podela vlasti je i oblik uzajamnog ograničavanja vlasti obrazovanih na različitim nivoima.
Princip supsidijarnosti definiše se kao opšta pretpostavka nadležnosti u korist nižih oblika vertikalne organizacije vlasti, pre svega lokalne zajednice kao primarnog oblika samouprave građana. U lokalnoj zajednici se obavljaju svi poslovi koji izričito nisu stavljeni u nadležnost drugim nivoima vlasti, uz taksativno navođenje nadležnosti kojima raspolažu viši nivoi vlasti. Primena ovog principa pri raspodeli nadležnosti nalaže da se nadležnosti svih drugih nivoa vlasti utvrđuju metodom enumeracije (taksativnim navođenjem). Nadležnosti regiona ne smeju ograničiti niti zadirati u izvorne nadležnosti lokalnih vlasti.
Cilj koji se nastoji ostvariti uvažavanjem načela političke decentzralizacije i načela supsidijarnosti pri raspodeli nadležnosti između države i regiona je demokratizacija. U ovom slučaju to znači takvu raspodelu nadležnosti koja omogućuje da se na svim nivoima vlasti u proces odlučivanja neposredno uključe građani, da građani mogu ostvarivati demokratsku kontrolu vlasti kao i da se odluke donose na nivou koji je najbliži građanima. Ovi principi garantuju se ustavom ili posebnim zakonima koji uređuju regionalnu organizaciju.
Izvorne nadležnosti čine skup ovlašćenja i poslova koje regioni obavljaju samostalno i koje »ne mogu biti pod uticajem ili ograničene ustavom, nacionalnim ili međunarodnim zakonom«. Izvorne nadležnosti regiona obuhvataju poslove koji omogućavaju da se njihovim obavljanjem praktično ostvaruju »politike specifične za svaki region«. Regioni uživaju finansijsku samostalnost i imaju sopstvene izvore prihoda za finansiranje izvornih nadležnosti. Izvorne nadležnosti regiona utvrđuju se i garantuju ustavom ili odgovarajućim zakonom kao i konstitutivnim aktom regiona.
Konkurentne nadležnosti obuhvataju skup poslova u oblastima u kojima država zadržava određene kompetencije uz garantovanje prava regiona da u istim materijama ostvaruju deo nadležnosti. Centralna vlast za sebe zadržava najčešće pravo da uređuje osnovna pitanja u određenom domenu (osnove sistema, principe ili načela i sl.) dok regionalnim vlastima pripada pravo da u okvirima postavljenim nacionalnim zakonodavstvom bliže uređuju određena pitanja saglasno svojim potrebama.
Okvirni sadržaj nadležnosti na regionalnom niovou definiše princip da »region odgovara za sve nadležnosti koje imaju pretežno regionalnu dimenziju«. Oblasti u kojima se prostire nadležnost regiona obuhvataju: regionalne ekonomske politike, regionalno planiranje, izgradnju i stambenu politiku, telekomunikacije i saobraćajnu strukturu, energiju i životnu sredinu, poljoprivredu i ribolov, obrazovanje na svim nivoima, univerzitete i istraživački rad, kulturu i informisanje, zdravstvo, turizam, razonodu i sport, policiju i javni red.
Institucionalna organizacija regiona počiva na garantovanju punog pravnog statusa regiona, pravu regiona da uredi svoju institucionalnu organizaciju »uz dužno poštovanje ustava i zakona«, autonomnosti regionalnih organa u obavljanju poslova iz domena njihove nadležnosti što isključuje »superviziju od strane centralne vlasti« koja bi se odnosila na članove regionalnih organa« ili »mere centralne vlasti koje zadiru u slobodno izvršavanje nadležnosti regiona«. Ovako koncipiran okvirni sadržaj prava na samoorganizovanje regiona govori da je pravo regiona na samoorganizovanje »takvog tipa koji je uobičajen ili svojstven centralnoj vlasti« (A. Simić).

5. Propisi koji ustanovljavaju izvornu nadležnosti autonomnih pokrajina

Suštinsko pitanje koje se postavlja jeste na koji način su ustavom garantovane izvorne nadležnosti autonomnih pokrajina koje govore o sadržaju i kvalitetu autonomije? Da li se to čini okvirnim navođenjem osnovnih oblasti u kojima se prostire izvorna nadležnost, kako je to učinjeno u predlogu Vlade ili taksativnim navođenjem ne samo oblasti u kojima se proteže izvorna nadležnost autonomne pokrajine, već i dimenzioniranjem sadržaja, kvaliteta i obima nadležnosti u svakoj od oblasti iz domena izvorne nadležnosti, kako je postupljeno u predlogu grupe eksperata?
Načelo subsidijariteta nalagalo bi da se izvorne nadležnosti svih viših nivoa vlasti, pa dakle i izvorne nadležnosti autonomne pokrajine utvde ustavom, primenom metoda enumeracje. Ovo pitanje posebno dobija na značaju prilikom dimenzionisanja sadržaja, kvaliteta i obima nadležnosti u domenu tzv. konkurentnih nadležnosti. Ukoliko kvalitet, sadržaj i obim nadležnosti nisu precizno određeni mogu u primeni nastati problemi koji će zahtevati interpretaciju, jer ustavne norme nisu dovoljno jasne.
Međunarodni dokumenti utvrđuju da se propisima centralne vlasti (ustav ili zakon) garantuje se regionalna autonomija, regionalni identitet, nadležnosti regiona i osnovne institucionalne strukture vlasti na regionalnom nivou.

6. Ovlašćenja autonomne pokrajine u domenu sudske vlasti

U dosadašnjoj ustavnoj raspravi mišljenja o ovom pitanju su polarizovana. Od negiranja bilo kakvih nadležnosti autonomne pokrajine u domenu sudske vlasti, pozivom na princip jedinstva pravosudnog sistema kao i komparativnu praksu većeg broja regionalno uređenih zemalja, do zalaganja za uspostavljanje Vrhovnog suda autonomne pokrajine, pozivom na iskustva iz ranijeg perioda ustavnog razvoja, kao i nužnost decentralizacije i ove grane vlasti. I rešenja ovog pitanja izneta u predlozima ustava su različita.
Prema predlogu Vlade autonomne pokrajine nemaju nadležnosti u domenu sudske vlasti, na nivou autonomne pokrajine nema posebnog sudskog organa u bilo kojoj formi niti autonomne pokrajine na bilo koji način učestvuju u postavljanju sudskih organa koji rešavaju sukob nadležnosti između centralne vlasti i autonomne pokrajine.
Prema predlogu grupe eksperata autonomna pokrajina ima neke nadležnosti u domenu sudske vlasti. One se prvenstveno odnose na učešće autonomnih pokrajina u izboru organa koji rešavaju sporove između centralne vlasti i autonomne pokrajine. Skupštine autonomnih pokrajina imaju pravo da predlaže 5 od 15 sudija Ustavnog suda koji je nadležan da odlučuje o ovim sporovima, kao i da odlučuje o povredi ustavom i zakonom utvrđenog položaja autonomne pokrajine. U autonomnim pokrajinama obrazuje se Odeljenje Vrhovnog suda. Autonomne pokrajine učestvuju i u izboru sudija sa područja autonomne pokrajine.
Budući da su razlike među predlozima znatne, pitanja iz domena sudske vlasti zaslužuju pažljivo razmatranje i diskusiju kako bi se našla rešenja koja uvažavaju iskustvo iz dosadašnjeg ustavnog razvoja kao i evropske standarde u ovoj oblasti.
Prvo pitanje na koje treba odgovoriti, da li autonomna pokrajine ima nadležnosti u domenu sudske vlasti?
Drugo, kakva je priroda ove nadležnost i šta čini njen sadržaj? Da li se ona kreće samo u domenu izvornih ovlašćenja autonomne pokrajine i njene zakonodavne nadležnosti ili je njen sadržaj širi?
Treće, da li se obezbeđuje učešće autonomnih pokrajina »u postavljanju sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova između države i regiona« i na koji način autonomne pokrajine sudeluju u postavljanju sudskih organa koji rešavaju sukob nadležnosti između centralne vlasti i autonomne pokrajine?
Četvrto, da li se u pokrajini obrazuje Vrhovni sud i kakve su njegove nadležnosti, ili Odeljenje Vrhovnog suda ili ni jedno ni drugo?
U regionalno uređenoj državi zadržava se načelo jedinstva sudskog sistema što ne isključuje i mogućnost organizovanja sudskih organa na regionalnom nivou (npr.Španija).
Od opšteg pravila da članovi skupštine regiona i izvršnih organa regiona ne podležu merama centralne vlasti u domenima izvornih nadležnosti regiona, izuzetak su sudski postupci u kojima centralna vlast zadržava pravo preduzimanja mera. Regioni uživaju, u ograničenom okviru, pravo uticaja i na sudsku vlast. To se ogleda u postavljanju sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova oko podele vlasti između države i regiona.

7. Izvršavanje propisa centralne vlasti

Nadležnosti koje se odnose na izvršavanje propisa koje donosi Republika uređene su različito u predlozima. Prema predlogu Vlade izvršavanje republičkih propisa može biti povereno autonomnoj pokrajini, dok predlog grupe eksperata ne uređuje ovo pitanje.
U domenu izvršne vlasti pretpostavku nadležnosti regiona potvrđuju Deklaracija skupštine evropskih regija koja dopušta odstupanje u slučaju vanrednih okolnosti u kojima administrativnu vlast preuzima država. Princip odgovornosti regija za izvršavanje nacionalnog zakonodavstva »trebalo bi da bude opšte pravilo« u regionalno uređenim državama.
Saglasno opštem načelu da izvršavanje zakona (direktno ili dodeljivanjem) »treba da bude nadležnost regiona«, izvršnim organima regiona poverava se i izvršavanje zakona donetih od strane centralne vlasti. Organi centralne vlasti zadržavaju pravo nadzora nad ostvarivanjem ovih nadležnosti regiona. U domenima u kojima centralna vlast zadržava »kontrolu nad regionima ona se uređuje ustavom ili odgovarajućim zakonom«.

8. Instrumenti koji obezbeđuju jedinstvo pravnog poretka

U pogledu instrumenata koji obezbeđuju jedinstvo pravnog poretka izdvaja se nekoliko pitanja u pogledu kojih beležimo razlike među predlozima
Prvo pitanje koje je različito rešeno u predlozima, odnosi se na ocenu zakonitosti najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine i pokrajinskih zakona.
Predlog Vlade sadrži rešenje prema kome najviši pravni akt podleže oceni zakonitosti, a pokrajinski zakoni podležu prethodnoj oceni ustavnosti. Postupak prethodne ocene ustavnosti pokrajinskih zakona pred Ustavnim sudom može pokrenuti Vlada. Predlog grupe eksperata koju je formirao predsednik Republike predviđa samo ustavnosudsku kontrolu najvišeg pravnog akta autonomne pokrajine kao i ustavnosudsku kontrolu zakonitosti pokrajinskih zakona.
Drugo pitanje odnosi se na pravo organa centralne vlasti da raspuste skupštinu autonomne pokrajine. Prema predlogu Vlade organi centralne vlasti, konkretno Vlada Republike Srbije, raspolažu ovim pravom ali nije bliže uređen postupak odlučivanja o ovom osetljivom pitanju. U predlogu grupe eksperata centralna vlast ne raspolaže pravom da raspusti skupštinu autonomne pokrajine.
Međunarodni dokumenti o evropskim regionima definišu okvir nadležnosti centralnih vlasti u ostvarivanju nadzora nad regionalnim vlastima. Evropska povelja o regionalnoj samoupravi utvrđuje načelno pravilo da ovlašćenja centralnih vlasti u kontroli regionalnih vlasti i postupak po kome se ona ostvaruju moraju biti propisani ustavom ili zakonom. Sadržaj ovih ovlašćenja centralne vlasti odnosi se na kontrolu zakonitosti koja je po svom obliku naknadna i ostvaruje se u postupku koji je propisan za usvajanje osnovnog akta regiona, dok je nadzor i ocena celishodnosti moguća samo u okviru nadležnosti koje su regionima prenete, dakle, ne i njihovih izvornih nadležnosti koje podležu samo kontroli zakonitosti.

9. Učešće autonomnih pokrajina u vršenju poslova iz nadležnosti Republike

Učešće autonomnih pokrajina u vršenju poslova iz domena nadležnosti Republike, posebno u pitanjima koja se odnose na obim regionalne samouprave i interese regiona samo je delom uređeno u predlozima koje smo analizirali.
Nisu bliže uređene ni procedure koje obezbeđuju uključivanje autonomnih pokrajina u proces odlučivanja.
Saglasnost autonomne pokrajine na odluke ili mere centralne vlasti koje imaju uticaja na nadležnost ili interese regiona ili se odnose na »promenu granica regiona« nije bliže uređena, izuzev kada je reč o promeni granica regiona o kojoj prema predlogu grupe eksperata odlučuju građani autonomne pokrajine na referendumu.
Evropski dokumenti o regionima definišu principe i okvir za učešće region a u obavljanju poslova iz domena nadležnosti centralne vlasti. Osnovni principi na kojima počivaju odnosi između države i regiona su međusobno poštovanje, saradnja i solidarnost. Oni definišu okvir i predstavljaju osnovu na kojoj se, u regionalno uređenoj državi, izgrađuju odnosi između države i regiona.
Regioni imaju pravo da sudeluju u vršenju državnih poslova koji predstavljaju nadležnosti centralne vlasti. Oblici u kojima regioni ostvaruju ovo pravo su različiti kao što je različit i sadržaj u kome se pravo regiona da učestvuje u poslovima iz domena nadležnosti centralne vlasti iskazuje na institucionalnoj ravni (organizacija, instrumenti i procedure). Regioni participiraju u zakonodavnoj, izvršnoj i sudskoj vlasti države, ali na različite načine, u različitim oblicima i sa različitim sadržajem.
Evropska povelja o regionalnoj samoupravi utvrđuje princip učešća regiona u donošenju odluka centralnih vlasti, osobito u slučaju kada regulativa centralne vlasti »može promeniti obim regionalne samouprave ili uticati na interese regiona«. Oblici učešća regiona u poslovima centralne vlasti uključuju više mogućnostimeđu kojima su: reprezentovanje regiona u organima centralne vlasti – (»odgovarajuće predstavništvo regiona u zakonodavnim i administrativnim organima«); procedure uključivanja regiona u proces odlučivanja na nivou centralne vlasti (»procedure rasprave i konsultovanja između organa države i svakog zainteresovanog regiona«); saradnju organa centralne vlasti i regionalnih tela (»konsultovanje između organa centralne vlasti i struktura koje predstavljaju regione«).
Principi utvrđeni Evropskom poveljom o regionalnoj samoupravi potvrđeni su i bliže određeni u Deklaraciji skupštine evropskih regiona u kojoj su istaknuti oblici uključivanja regiona u centralni državni nivo. Precizira se da će regioni imati »odgovarajuću ulogu u zakonodavnim telima države«. Nalaže državama da »u okviru svojih nadležnosti obezbede koordinaciju učešća regionalnih institucija u državnim procesima odlučivanja, u slučajevima kada se te odluke odnose na nadležnosti regiona«. Predviđa učešće regiona »u postavljanje sudskih organa odgovornih za rešavanje sporova oko podele vlasti između države i regiona« i utvrđuje institucionalne okvire rešavanja sporova između regiona i države. Ovi sporovi rešavaju se u sudskom postupku ili arbitražom. Učešće regiona u državnim poslovima ima svoj organizacioni i proceduralni vid. Oni su povezani, komplementarni i međusobno se dopunjuju. Pomenućemo značajnije.
Učešće regiona u ostvarivanju zakonodavne vlasti koja se ostvaruje na nivou centralnih organa državne vlasti realizuje se izborom predstavnika regiona u zakonodavno telo i procedurama konsultovanja regionalnih organa prilikom odlučivanja. Način i oblici ostvarivanja prava autonomnih pokrajina na reprezentovanje ne samo u zakonodavnim već i u administrativnim organima samo je delom uređeno u predlogu grupe eksperata. Dva pitanja u ovom kontekstu zaslužuju pažnju. Prvo se odnosi na kriterijume i način reprezentovanja autonomnih pokrajina u Narodnoj skupštini. Ovo pitanje samo je načelno uređeno u predlogu grupe eksperata. Drugo pitanje su kriterijumi i način reprezentovanja autonomnih pokrajina u administrativnim telima što u predlozima nije uređeno. Princip reprezentovanja regiona u zakonodavnom telu centralne vlasti ostvaruje se u različitim oblicima u komparativnoj ustavoj praksi.
Pored neposrednog reprezentovanja regija u zakonodavnom telu centralne vlasti učešće regija u ostvarivanju poslova iz nadležnosti centralne vlasti obezbeđuje se i uspostavljanjem različitih procedura konsultovanja regija o određenim pitanjima o kojima odlučuju organi centralne vlasti. Predlozi koje smo analizirali samo delimično uređuju ova pitanja.
Evropski dokumenti o regionima ovom pitanju poklanjaju dužnu pažnju. U određenim oblastima država može donositi odluke ili preduzimati određene mere samo uz prethodnu saglasnost regiona. Saglasnost regiona potrebna je prilikom donošenja odluka koje »imaju uticaja na nadležnost ili interese regiona«. To se posebno odnosi na odluke koje utiču na finansiranje regiona ili »obim njihovih zakonodavnih nadležnosti«, kao i prilikom odlučivanja o promeni granica regiona. Najzad, promena statusa regiona, garantovanog ustavom ili odgovarajućim zakonima najvišeg ranga u pravnom sistemu, kao i konstitutivnim aktima regiona, moguće je menjati samo u saradnji sa tim regionom. Regioni, takođe, imaju pravo da budu konsultovani ili da učestvuju u procesu izrade i zaključivanja međunarodnih sporazuma čiji je država potpisnik, kada se oni odnose na suštinske interese regiona ili njihove nadležnosti.

10. Koja pitanja predlozi ne uređuju, a trebalo bi ih urediti

Skrećemo pažnju na nekoliko pitanja koja nisu uređena u predlozima ili su uređena samo načelno. Evropski dokumenti o regijama sadrže standarde i u ovim materijama koji bi mogli biti putokaz i za uređivanje ovih pitanja.

10.1 Operacionalizacija principa solidarnosti

Bliža razrada sadržaja principa solidarnosti koji predstavlja dopunu principa finansijske autonomije je izostala ili je uređena na nivou opšteg načela.
Princip fiskalne autonomije dopunjuje princip solidarnosti kako međuregionalne, tako i unutar regija. Ovaj princip uvažava činjenucu da se regije obrazuju u okviru jedne državne zajednice kao i da postoji opšti interes za njihovim ujednačenim razvojem. Princip međuregionalne solidarnosti pretpostavlja uspostavljanje instrumenata za finansijsko ujednačavanje. Cilj finansijskog ujednačavanja je »harmonizacija standarda života stanovnika različitih regija« kako bi se smanjile međuregionalne nejednakosti kako unutar određene državne zajednice tako i u okviru širih asocijacija (npr. Evropska unija) među regionima sa područja različitih država. Princip solidarnosti proteže se i na lokalne zajednice na području jednog regiona. To podrazumeva obavezu regiona da »obezbede finansijsko ujednačavanje između lokalnih vlasti unutar njihovih granica«. Princip solidarnosti uređuje se bliže ustavom o čemu govore i primeri komparativne ustavne prakse.

10.2 Načelo harmonizacije

Načelo harmonizacije kojim se regionalne vlasti rukovode prilikom ostvarivanja izvornih ovlašćenja nije posebno uređeno u predlozima.
Iako regioni uživaju samostalnost u obavljanju izvornih nadležnosti, oni su dužni da se prilikom ostvarivanja ovih nadležnosti rukovode načelom harmonizacije. Načelo harmonizacije nalaže regionalnim vlastima da međusobno sarađuju i sporazumevaju se i kada ostvaruju svoje izvorne nadležnosti. Smisao ovog načela, o kome govori komparativna ustavna praksa, je da se aktivnosti koje se odvijaju na nivou regiona sporazumno usklađuju.

10.3 Načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti

Načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti konkretnim uslovima u svakom regionu nije bliže uređeno u predlozima.
Međunarodni dokumenti postavljaju okvir i za uređivanje ovog pitanja u unutrašnjem pravu, a komparativna ustavnost pruža konkretne primere. Pored izvornih nadležnosti region može obavljati i druge poslove koji su na regionalne organe vlasti delegirani od strane centralne vlasti ili organa lokalne samouprave. Ovlašćenja regiona su u tom slučaju definisana u obimu i sadržaju koji utvrđuju organi koji su na region preneli deo svojih nadležnosti. Prenete nadležnosti definišu se na takav način da regionalnim organima ostavljaju slobodu odlučivanja koja im omogućuje da »u granicama zakona… prilagode rad uslovima koji su specifični u regionu«, da prilagode ostvarivanje ovih nadležnosti organizacionoj strukturi regiona, efikasnosti, kao i potrebama i željama stanovnika regiona.
Načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti omogućuje izvestan stupanj samostalnosti pri njihovom ostvarivanju na regionalnom nivou zavisno od regionalnih prilika i potreba stanovnika regiona. Aktom o prenošenju nadležnosti utvrđuju se, takođe, i finansijska sredstva (izvori i obim) koja su neophodna za ostvarivanje prenetih nadležnosti.
Načelo harmonizacije pri ostvarivanju izvornih nadležnosti i načelo prilagođavanja prenetih nadležnosti konkretnim potrebama i prilikama u regionu su dva kompatibilna principa. Oni uvažavaju i omogućavaju iskazivanje regionalnih posebnosti uz očuvanje neophodne povezanosti između regiona u okviru određene državne zajednice.

Registar pitanja koja smo izdvojili, upoređujući dva ustavna projekta i evropske dokumente o regionima upućuje na tri osnovna zapažanja.
Prvo, neka važna pitanja nisu uređena u predlozima ustava ili su uređena samo na načelnom nivou.
Drugo, komparativna analiza je pokazala da neka rešenja sadržana u predlozima ne uvažavaju evropske standarde (npr. princip subsidijarnosti; procedure kosultovanja regiona u pitanjima o kojima odlučuje centralna vlast, a koja su značajna za regione; reprezentovanje regiona u predstavničkim i administrativnim telima centralne vlasti; načelo solidarnosti; načelo harmonizacije i dr.).
Treće, uprkos čestom upućivanju na komparativnu ustavnu praksu regionalno uređenih država, posebno Španije i Italije, mogućnosti implementacije ovih iskustava nisu iskorišćene.

*

Nakon detaljne analize predloga za novi Ustav Srbije ostaje još da se kratko izlože rešenja o statusu autonomonih pokrajina u novom Ustavu Srbije.
Pored Preambule u kojoj se eksplicitno pominje samo autonomna pokrajina Kosovo i Metohija i njena »suštinska autonomija u okviru suverene države Srbije«, Ustav u svojim načelnim odredbama garantuje pravo građana na pokrajinsku autonomiju zajedno sa pravom građana na lokalnu samoupravu. Oba prava Ustav definiše kao faktore ograničenja državne vlasti. Pravo građana na pokrajinsku autonomiju kao i pravo građana na lokalnu samoupravu, prema izričitoj ustavnoj odredbi podležu kontroli (u Ustavu se koristi termin »nadzor«) ustavnosti i zakonitosti.
Odredbe o teritorijalnoj autonomiji sistematizovane su u Sedmom delu Ustava koji nosi naslov Teritorijalno uređenje i pored opštih odredbi koje se podjednako odnose na autonomne pokrajine kao i na lokalnu samoupravu, sadrži u ovom poglavlju još dve tačke: jednu u kojoj su sistematizovane odredbe o autonomnim pokrajinama i drugu koja sadrži odredbe o lokalnoj samoupravi.
U opštim odredbama koje se podjednako odnose kako na autonomne pokrajine tako i na lokalne zajednice, Ustav bliže definiše način ostvarivanja prava na pokrajinsku autonomiju koje građani ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika. Autonomnim pokrajinama se garantuje status pravnog lica.
Kao osnovni princip raspodele nadležnosti između centralne vlasti i autonomnih pokrajina i lokalne samouprave, Ustav ističe princip subsidijarnosti preuzimajući izvornu definiciju ovog načela iz odgovarajućih međunarodnih dokumenata, ali izbegava da precizira sadržaj načela subsidijarnosti u Ustavu već to pitanje delegira zakonodavcu i tako ostavlja neizvesnost u pogledu sadržaja i kvaliteta nadležnosti koje se ostvaruju na nivou autonomne pokrajine.
U opštim odredbama o teritorijalnom uređenju normirana je mogućnost da Republika zakonom poveri pojedina pitanja iz svoje nadležnosti autonomim pokrajinama, uz obavezu da ujedno obezbedi i finansijska sredstva za obavljanje poverenih nadležnosti. Republički organi imaju pravo nadzora nad obavljanjem poverenih poslova, a sadržaj ovog prava bliže se uređuje zakonom. I autonomne pokrajine, takođe imaju pravo, da obavljanje pojedinih poslova iz domena svoje nadležnosti povere lokalnim zajednicama, kao i obavezu da za obavljanje tih poslove obebzede finansijska sredstva.
Autonomnim pokrajinama garantuje se pravo da samostalno uređuju svoje organe, njihovu nadležnost, organizaciju i način rada kao i javne službe. Prilikom regulisanja ovih pitanja organi autonomne pokrajine su vezani Ustavom, a akt kojim uređuju ova pitanja na koja Ustav izričito upućuje je statut autonomne pokrajine.
Ustav posebno navodi samo skupštinu autonomne pokrajine kao najviši organ autonomne pokrajine. Pokrajinsku skupštinu čine poslanici izabrani na četiri godine na neposrednim izborima, tajnim glasanjem, a način njihovog izbora propisuje samostalno autonomna pokrajina svojim aktom koji dopnosi u formi odluke (odluka o izboru poslanika). Ustav propisuje da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo nacionalno mešovitog sastava obezbeđuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštini.
Među opštim odredbama koje se odnose kako na autonomne pokrajine tako i na jedinice lokalne samouprave su i odredbe o pravu na ostvartivanje saradnje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, uz obavezu da se saradnja ostvaruje u okviru spoljne politke Republike Srbije i uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije.
Pored opštih odredbi Ustav sadrži i nekoliko članova koji se posebno odnose na autonomne pokrajine i njihov status u ustavnom sistemu.
Autonomnu pokrajinu Ustav definiše kao teritorijalnu zajednicu, koja se osniva Ustavom, a u kojoj građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju. Ustav prihvata koncept autonomne pokrajine kao teritorijalne zajednice, ali ne i kao političko teritorijalne zajednice.
Eksplicitno se u Ustavu navode dve postojeće autonomne pokrajine, ali se samo za autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohiju rezerviše u samom Ustavu pozicija »suštinske autonomije« čiji sadržaj Ustav ne definiše bliže, već uređivanje tog pitanja prepušta zakonodavcu. Pored toga, Ustav prihvata mogućnost formiranja novih autonomnih pokrajina, kao i mogućnost da one, već osnovane budu ukinute ili spojene. O osnivanju novih autonomnih pokrajina kao i o ukidanju ili spajanju postojećih odlučuje se u postupku propisanom za reviziju Ustava. Predlog ovih promena utvrđuju građani na referendumu i u skladu sa zakonom. Način na koji je ustavotvorac uredio ova pitanja ostavlja niz dilema kao npr. koji postupak revizije ustava će biti primenjen u ovom slučaju budući da Ustav propisuje u osnovi dve različite procedure za promenu ustava; da li se u postupku odlučivanja o promeni statusa autonomnih pokrajina uvažavaju međunarodni standardi; koji oblik referenduma se primenjuje prilikom odlučivanja o statusu autonomne pokrajine i dr.
Ustav posebno uređuje odlučivanje o teritoriji na kojoj se prostire autonomna pokrajina. Promena teritorije autonomnih pokrajina je materija koja se uređuje zakonom, budući da Ustav izričito propisuje da se teritorija autonomne pokrajine kao i uslovi pod kojima se može menjati granica između autonomnih pokrajina uređuju zakonom. Ustav jedino postavlja uslov da se teritorija autonomne pokrajine ne može menjati bez saglasnosti građana izražene na referendumu, ali ne precizira bliže o kom obliku referenduma je reč, već ovo pitanje delegira zakonodavcu da ga on uredi. Nesporno je da je u pitanju obavezni referendum, kao i da stav koju građani na njemu iskažu obavezuje, ali mnoga pitanja ostaju otvorena i prepuštena zakonskoj razradi (npr. kada se referendum raspisuje – da li kao prethodni ili naknadni; ko ima pravo da zatraži njegovo raspisivanje ili ko je na osnovu Ustava obavezan da ga raspiše i kakve su posledice ako referendum ne bude raspisan i dr.).
Svakako najvažniji deo ustavne regulative koji se odnosi na ustavni status autonomne pokrajine jesu njene nadležnosti kojima je u Ustavu Republike Srbije posvećen jedan član. Ustav izričito ne govori o kvalitetu i prirodi ovih nadležnosti, tako da ostaje da se na bazi analize zaključuje o tome kakva je priroda i kvalitet nadležnosti autonomnih pokrajina.
Nadležnosti koje autonomna pokrajina ostvaruje na osnovu samog Ustava i statuta autonomne pokrajine kao svog osnovnog akta obuhvataju pravo autonomne pokrajine da uređuju nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osnivaju, kao i da utvrđuje simbole autonomne pokrajine i način njihovog korišćenja. Ako se pri tom ima u vidu da se statut autonomne pokrajine donosi uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine Republike Srbije, kao i da statut i svi ostali akti autonomne pokrajine podležu oceni ustavnosti i zakonitosti opravdano se može postaviti pitanje da li su odista u pitanju izvorne nadležnosti koje autonomna pokrajina samostalno ostvaruje na osnovu samog Ustava?
U drugoj grupi su nadležnosti koje autonomne pokrajine ostvaruju uređujući pitanja u oblastima koje Ustav navodi, u skladu i u okviriuma koje postavi zakonodavac. Među ovim nadležnostima su i prava autonomne pokrajine da, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblastima:
– prostornog planiranja i razvoja;
– poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja kao i uređivanje puteva, privređivanja, sajmova i drugih privrednih manifestacija;
– prosvete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite i javnog informisanja na pokrajinskom nivou.
Ustav stavlja u nadležnost autonomnim pokrajinama da se staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, ali ne definiše bliže sadržaj i kvalitet ovih ovlašćenja već to pitanje delegira zakonodavcu da ga on uredi.
Naposletku, Ustav reguliše i neka prava u vezi sa njenom finansijskom autonomijom autonomne pokrajine. To je pravo autonomne pokrajine da upravlja pokrajinskom imovinom na način koji propisuje zakon, kao i njeno pravo na izvorne prihode, budžet i završni račun, uz obavezu da obezbede sredstva jedinicama lokalne samouprave za finansiranje onih poslova čije obavljanje autonomna pokrajina prenese na lokalnu zajednicu.
Finansijsku autonomiju autonomnih pokrajina Ustav posebno reguliše načelnom odredbom o pravu autonomne pokrajine na izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti, ali vrste i visinu prihoda autonomne pokrajine definiše zakonodavac, koji definiše i učešće autonomnih pokrajina u delu prihoda Republike Srbije. Svakako neobičan ustavni presedan predstavlja odredba Ustava o budžetu autonomne pokrajine iskazana kao minimalno procentualno učešće (7%) u budžetu Republike Srbije, uz ustavno preciziranje namene (finansiranje kapitalnih investicija) procentualno izraženog dela ovih sredstava (3% od ukupno 7%).
Uvid u ustavne odredbe koje definišu nadležnosti autonomne pokrajina upučuje na jedan opšti zaključak koji bi sažeto mogao da glasi: Ustav nije odredio sadržaj i kvalitet prava građana na pokrajinsku autonomiju, već je prepustio zakonodavcu da reguliše ta pitanja. Autonomija pokrajina, dakle, nije garantovana Ustavom, već je redukovana na zakonski okvir.
Ustav reguliše i koje pravne akte donosi autonomna pokrajina. Kao najviši pravni akt autonomne pokrajine Ustav navodi statut. Statut se usvaja u postupku koji uključuje prethodnu saglasnost Narodne skupštine Republike Srbije. Pored statuta autonomna pokrajina donosi i odluke i druge pravne akte. Pravni akti autonomne pokrajine podležu oceni ustavnosti i zakonitosti, o kojoj odlučuje Ustavni sud Republike Srbije u čijem su sastavu i sudije sa područja autonomnih pokrajina.
U okviru prava nadzora nad radom organa autonomne pokrajine Vlada ima pravo da, pred Ustavnim sudom, pokrene postupak prethodne ocene ustavnosti ili zakonitosti odluke autonomne pokrajine, koji ima pravo da odloži stupanje na snagu osporene odluke sve dok ne donese svoju odluku u toj stvari. Ovo ustavno rešenje je primer izuzetno širokih ovlašćenja organa centralne izvršne vlasti prema neposredno biranim najvišim organima autonomne pokrajine (skupštini autonomne pokrajine), koja mogu onemogućiti ostvarivanje već i onako veoma uskih Ustavom definisanih kompetencija autonomne pokrajine.
Naposletku, predmet ustavne regulative je i zaštita pokrajinske autonomije. Odlučivanje o zaštiti pokrajinske autonomije povereno je Ustavnom sudu Republike Srbije koji o zaštiti pokrajinske autonomije odlučuje u tri slučaja.
Prvi, kada rešava spor o sukobu nadležnosti između organa centralne vlasti i organa autonomne pokrajine sa jedne strane kao i organa autonomne pokrajine i organa lokalnih zajednica sa druge.
Drugi, kada, na predlog organa određenog statutom autonomne pokrajine, odlučuje u postupku po žalbi na pojedinačni akt ili radnju državnog organa ili organa jedinica lokalne samouprave koji onemogućava obavljanje nadležnosti autonomne pokrajine. Treći, kada, na predlog organa određenog statutom autonomne pokrajine, odlučuje o oceni ustavnosti i zakonitosti zakona ili drugog opšteg akta Republike Srbije ili opšteg akta jedinice lokalne samouprave kojima se povređuje pravo na pokrajinsku autonomiju.

SAŽETAK

Pored Preambule u kojoj se eksplicitno pominje samo autonomna pokrajina Kosovo i Metohija i njena »suštinska autonomija u okviru suverene države Srbije«, Ustav u načelnim odredbama garantuje pravo građana na pokrajinsku autonomiju zajedno sa pravom na lokalnu samoupravu. Oba prava Ustav definiše kao faktore ograničenja državne vlasti. Pravo građana na pokrajinsku autonomiju i pravo na lokalnu samoupravu, prema izričitoj ustavnoj odredbi podležu kontroli ustavnosti i zakonitosti.
Odredbe o teritorijalnoj autonomiji sistematizovane su u delu Ustava o teritorijalnom uređenju. Pored opštih odredbi koje se odnose na autonomne pokrajine i na lokalnu samoupravu, sadrži u ovom poglavlju još dve tačke: jednu u kojoj su sistematizovane odredbe o autonomnim pokrajinama i drugu koja sadrži odredbe o lokalnoj samoupravi.
U opštim odredbama Ustav definiše način ostvarivanja prava na pokrajinsku autonomiju koje građani ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika. Autonomnim pokrajinama se garantuje status pravnog lica.
Kao osnovni princip raspodele nadležnosti između centralne vlasti i autonomnih pokrajina i lokalne samouprave, Ustav ističe princip subsidijarnosti preuzimajući izvornu definiciju ovog načela iz odgovarajućih međunarodnih dokumenata, ali izbegava da precizira sadržaj ovog načela u Ustavu već to pitanje delegira zakonodavcu i tako ostavlja neizvesnost u pogledu sadržaja i kvaliteta nadležnosti autonomne pokrajine.
U opštim odredbama o teritorijalnom uređenju normirana je mogućnost da Republika zakonom poveri pojedina pitanja iz svoje nadležnosti autonomim pokrajinama, uz obavezu da obezbedi i finansijska sredstva za njihovo obavljanje. Republički organi imaju pravo nadzora nad obavljanjem poverenih poslova, a sadržaj ovog prava bliže se uređuje zakonom. I autonomne pokrajine, takođe imaju pravo, da obavljanje pojedinih poslova iz domena svoje nadležnosti povere lokalnim zajednicama, ali i obavezu da za obavljanje tih poslove obebzede finansijska sredstva.
Autonomnim pokrajinama garantuje se pravo da samostalno uređuju svoje organe, njihovu nadležnost, organizaciju i način rada kao i javne službe. Prilikom regulisanja ovih pitanja organi autonomne pokrajine su vezani Ustavom. Akt koji uređuje ova pitanja na koja Ustav izričito upućuje je statut autonomne pokrajine. Ustav posebno navodi samo skupštinu autonomne pokrajine kao najviši organ autonomne pokrajine. Pokrajinsku skupštinu čine poslanici izabrani na četiri godine na neposrednim izborima, tajnim glasanjem. Način njihovog izbora reguliše samostalno autonomna pokrajina svojim aktom koji dopnosi u formi odluke. Ustav propisuje da se u autonomnim pokrajinama u kojima živi stanovništvo nacionalno mešovitog sastava obezbeđuje srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina u skupštini.
Među opštim odredbama su i odredbe o pravu na ostvartivanje saradnje sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država, uz obavezu da se saradnja ostvaruje u okviru spoljne politke Republike Srbije i uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije.
Pored opštih odredbi Ustav sadrži i nekoliko članova koji se posebno odnose status autonomnih pokrajina u ustavnom sistemu.
Autonomnu pokrajinu Ustav definiše kao teritorijalnu zajednicu, koja se osniva Ustavom, a u kojoj građani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju. Ustav prihvata koncept autonomne pokrajine kao teritorijalne zajednice, ali ne i kao političko teritorijalne zajednice.
Eksplicitno se navode dve postojeće autonomne pokrajine, ali se samo za autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohiju rezerviše u Ustavu pozicija »suštinske autonomije« čiji sadržaj Ustav ne definiše bliže, već uređivanje tog pitanja prepušta zakonodavcu. Ustav prihvata mogućnost formiranja novih autonomnih pokrajina, kao i mogućnost da one, već osnovane budu ukinute ili spojene. O osnivanju novih autonomnih pokrajina kao i o ukidanju ili spajanju postojećih odlučuje se u postupku propisanom za reviziju Ustava. Predlog ovih promena utvrđuju građani na referendumu i u skladu sa zakonom. Način na koji je ustavotvorac uredio ova pitanja ostavlja neke dileme kao npr. koji postupak revizije ustava će biti primenjen u ovom slučaju budući da Ustav propisuje u osnovi dve različite procedure za promenu ustava; da li se u postupku odlučivanja o promeni statusa autonomnih pokrajina uvažavaju međunarodni standardi; koji oblik referenduma se primenjuje prilikom odlučivanja o statusu autonomne pokrajine i dr.
Ustav propisuje da se teritorija autonomne pokrajine i uslovi pod kojima se može menjati granica između autonomnih pokrajina uređuju zakonom. Ustav jedino postavlja uslov da se teritorija autonomne pokrajine ne može menjati bez saglasnosti građana izražene na referendumu, ali ne precizira o kom obliku referenduma je reč, već to pitanje delegira zakonodavcu da ga on uredi. Nesporno je da je u pitanju obavezni referendum, kao i da stav koju građani na njemu iskažu obavezuje, ali više pitanja ostaje otvoreno i prepušteno zakonskoj razradi (npr. kada se referendum raspisuje – da li kao prethodni ili naknadni; ko ima pravo da zatraži njegovo raspisivanje ili ko je na osnovu Ustava obavezan da ga raspiše i kakve su posledice ako referendum ne bude raspisan i dr.).
Najvažniji deo regulative koji se odnosi na ustavni status autonomne pokrajine su njene nadležnosti. Ustav izričito ne govori o kvalitetu i prirodi ovih nadležnosti, pa ostaje da se na bazi analize zaključuje o tome.
Nadležnosti koje autonomna pokrajina ostvaruje na osnovu samog Ustava i statuta autonomne pokrajine kao svog osnovnog akta obuhvataju pravo autonomne pokrajine da uređuje nadležnost, izbor, organizaciju i rad organa i službi koje osniva, kao i da utvrđuje simbole autonomne pokrajine i način njihovog korišćenja. Ako se ima u vidu da se statut autonomne pokrajine donosi uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine, kao i da statut i drugi akti autonomne pokrajine podležu oceni ustavnosti i zakonitosti postavlja se pitanje da li je reč o izvornim nadležnostima koje autonomna pokrajina samostalno ostvaruje na osnovu samog Ustava?
U drugoj grupi su nadležnosti koje autonomne pokrajine ostvaruju uređujući pitanja u oblastima koje Ustav navodi, u skladu i u okvirima koje postavi zakonodavac. Među ovim nadležnostima su i prava autonomne pokrajine da, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblastima: prostornog planiranja i razvoja; poljoprivrede, vodoprivrede, šumarstva, lova, ribolova, turizma, banja i lečilišta, zaštite životne sredine, industrije i zanatstva, drumskog, rečnog i železničkog saobraćaja kao i uređivanje puteva, privređivanja, sajmova i drugih privrednih manifestacija; prosvete, sporta, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite i javnog informisanja na pokrajinskom nivou.
Ustav stavlja u nadležnost autonomnim pokrajinama da se staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, ali ne definiše bliže sadržaj i kvalitet ovih ovlašćenja već delegira zakonodavcu da uredi to pitanje.
Naposletku, Ustav reguliše i neka prava u vezi sa njenom finansijskom autonomijom autonomne pokrajine. To je pravo autonomne pokrajine da upravlja pokrajinskom imovinom na način koji propisuje zakon, kao i njeno pravo na izvorne prihode, budžet i završni račun, uz obavezu da obezbedi sredstva jedinicama lokalne samouprave za finansiranje onih poslova čije obavljanje prenese na lokalnu zajednicu.
Finansijsku autonomiju Ustav reguliše načelnom odredbom o pravu autonomne pokrajine na izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti. Vrste i visinu prihoda autonomne pokrajine definiše zakonodavac, koji definiše i učešće autonomnih pokrajina u delu prihoda Republike Srbije. Presedan predstavlja odredba Ustava o budžetu autonomne pokrajine iskazana kao minimalno procentualno učešće u budžetu Republike Srbije, uz ustavno preciziranje namene procentualno izraženog dela ovih sredstava.
Uvid u odredbe koje definišu nadležnosti autonomne pokrajina upućuje na zaključak da Ustav nije odredio sadržaj i kvalitet prava građana na pokrajinsku autonomiju, već je prepustio zakonodavcu da reguliše ta pitanja. Autonomija pokrajina, dakle, nije garantovana Ustavom, već je redukovana na zakonski okvir.
Ustav reguliše koje pravne akte donosi autonomna pokrajina. Najviši pravni akt autonomne pokrajine je statut koji se usvaja u postupku koji uključuje prethodnu saglasnost Narodne skupštine. Pored statuta autonomna pokrajina donosi i odluke i druge pravne akte. Pravni akti autonomne pokrajine podležu oceni ustavnosti i zakonitosti, o kojoj odlučuje Ustavni sud Republike Srbije u čijem su sastavu i sudije sa područja autonomnih pokrajina.
U okviru prava nadzora nad radom organa autonomne pokrajine Vlada ima pravo da, pred Ustavnim sudom, pokrene postupak prethodne ocene ustavnosti ili zakonitosti odluke autonomne pokrajine. Ustavni sud ima pravo da odloži stupanje na snagu osporene odluke sve dok ne donese odluku u toj stvari. Ovo rešenje je primer širokih ovlašćenja organa centralne izvršne vlasti prema neposredno biranim najvišim organima autonomne pokrajine, koja mogu onemogućiti ostvarivanje Ustavom definisanih kompetencija autonomne pokrajine.
Naposletku, predmet ustavne regulative je i zaštita pokrajinske autonomije. Odlučivanje o zaštiti pokrajinske autonomije povereno je Ustavnom sudu Republike Srbije koji o zaštiti pokrajinske autonomije odlučuje u tri slučaja. Prvi, kada rešava spor o sukobu nadležnosti između organa centralne vlasti i organa autonomne pokrajine sa jedne strane kao i organa autonomne pokrajine i organa lokalnih zajednica sa druge. Drugi, kada, na predlog organa određenog statutom autonomne pokrajine, odlučuje u postupku po žalbi na pojedinačni akt ili radnju državnog organa ili organa jedinica lokalne samouprave koji onemogućava obavljanje nadležnosti autonomne pokrajine. Treći, kada, na predlog organa određenog statutom autonomne pokrajine, odlučuje o oceni ustavnosti i zakonitosti zakona ili drugog opšteg akta Republike Srbije ili opšteg akta jedinice lokalne samouprave kojima se povređuje pravo na pokrajinsku autonomiju.

Izlaganje na seminaru „Izveštavanje o Vojvodini“ u organizaciji Nezavisnog društva novinara Vojvodine. Seminar je održan u hotelu „Božić“ u Beškoj 21, 22. i 23 decembra 2007. godine, uz podršku fondacije National Endowment for Democracy.

Marijana Pajvančić je profesorka na Pravnom fakultetu u Novom Sadu i jedna od velikih kritičarki načina donošenja i sadržine novog Ustava Srbije.