Srbija se još uvek nije uskladila sa evropskim pravilima za zaštitu od SLAPP tužbi – zlonamernih postupaka kojima se novinari, mediji, aktivisti i organizacije iscrpljuju, zastrašuju i odvraćaju od bavljenja pitanjima od javnog interesa, konstatuje Evropska komisija drugu godinu zaredom u izveštaju o vladavini prava.

Komisija navodi da su ovakvi postupci u Srbiji u porastu i da sve više ometaju rad istraživačkih novinara i organizacija civilnog društva.

Koliko je problem ozbiljan, pokazuje i novi izveštaj misije „Brzi odgovor na slobodu medija” (Media Freedom Rapid Response / MFRR), prema kom je Srbija drugu godinu zaredom treća u Evropi po broju SLAPP postupaka.

Izveštaj MFRR-a beleži i nepoverenje prema usklađivanju sa EU pravilima. Deo medijske zajednice strahuje da bi vlast ova pravila mogla da zloupotrebi kako bi ojačala svoju kontrolu, umesto da zaštiti javnost od zlonamernih postupaka.

Evropa danas ima dva važna anti-SLAPP dokumenta: Direktivu EU i Preporuku Saveta Evrope.

Prema izveštaju Slavko Ćuruvija fondacije o slobodi izražavanja na sudu, nijedna evropska država se još uvek nije u potpunosti uskladila sa anti-SLAPP instrumentima EU. Srbija taj proces još nije započela.

O tome zašto institucije u Srbiji ne reaguju adekvatno na pojačanu zloupotrebu postupaka protiv kritičara vlasti, kako sprečiti da se usklađivanje sa evropskim instrumentima pretvori u još jedno formalno „čekiranje” zahteva EU, šta sudovi mogu da učine već danas i zašto je važno da sudije razumeju širi kontekst i dešavanja van sudnice u ovakvim slučajevima, za Cenzolovku govori dr Ana Zdravković sa Instituta za uporedno pravo i autorka dela SĆF izveštaja posvećenog SLAPP-u.

SLAPP je deo sistema za pritisak na učesnike u javnoj raspravi

Cenzolovka: Evropska komisija drugu godinu zaredom konstatuje da se Srbija nije uskladila sa evropskim pravilima protiv SLAPP-a. Šta Srbiju sprečava da to učini, posebno imajući u vidu da je u vrhu evropskih država po broju SLAPP tužbi?

Zdravković: Verovatno je po sredi, kao i u mnogim drugim državama, nedostatak političke i institucionalne volje. Evropski standardi su poznati, objavljene su regionalne analize, vodiči i preporuke, organizovane su obuke, stručna javnost već duže vreme ukazuje i na problem i na moguća rešenja, ali uprkos tome nije započet ozbiljan i transparentan proces izrade anti-SLAPP zakonodavstva.

Regulisanje upotrebe SLAPP tužbi bi zapravo podrazumevalo da isti oni politički i ekonomski uticajni akteri koji ih koriste, pristanu na to da se njihovo korišćenje nadalje sankcioniše, a za to su potrebni visok nivo demokratske kulture i svest o neophodnosti da se promeni postojeće stanje, koje odgovara strukturama moći, a sprečava uspostavljanje vladavine prava.

Problem dodatno povećava širi institucionalni ambijent, koji obuhvata i nedovoljnu nezavisnost pravosuđa, slabu zaštitu medijskog pluralizma, kampanju diskreditacije kritičkih medija i odsustvo odgovornosti za pritiske na novinare. U takvom okruženju SLAPP nije izolovan procesni problem, već deo šireg sistema pritisaka na učesnike u javnoj raspravi.

Cenzolovka: MFRR navodi da deo medijskih organizacija strahuje da bi vlast mogla da zloupotrebi proces usklađivanja sa anti-SLAPP pravilima EU kako bi dodatno ojačala svoju kontrolu. Kako bi takva zloupotreba mogla da izgleda i šta mora da se uradi kako bi se sprečila?

Zdravković: Takva zloupotreba je moguća i može se izvršiti na mnogo načina, od toga da se SLAPP definiše veoma usko, tako da zaštitu uživaju samo tradicionalni ili registrovani mediji, a da istraživački portali, novinari-frilenseri, aktivisti i organizacije civilnog društva ostanu van domašaja zaštite, ili da neki drugi relevantni pojmovi ostanu neodređeni, čime bi se pružila prevelika diskreciona moć donosiocima odluka da utvrđuju ko učestvuje u „legitimnoj“ javnoj raspravi, što je posebno opasno u pogledu pitanja statusa novinara i čuvara javnog interesa.

Međutim, ovakva opasnost nije karakteristična samo za materiju medijskog prava, već i za svaku drugu. Uobičajeno ne bi trebalo da bude razlog za pasivnost, odnosno za to da se u vezi sa ovim pitanjem ništa ne promeni.

Svakako, određene mere prevencije postoje, a to su prvenstveno transparentnost i inkluzivnost procesa izrade i usvajanja zakonodavstva. Drugim rečima, u izradi zakona moraju stvarno, a ne simbolično, učestvovati novinarska udruženja, nezavisni mediji, organizacije civilnog društva, advokati, sudije, akademska zajednica i međunarodni stručnjaci. Nacrt mora biti predmet javne rasprave u kojoj će biti objavljeno koje su primedbe prihvaćene, koje nisu i zbog čega.

Pored toga, podsetila bih i da je svako zakonsko rešenje koje budemo usvojili podložno promenama, te je bolje početi od određenih rešenja i pratiti njihove efekte i proceniti da li su se u praksi pokazala zadovoljavajućim, ili ih je potrebno naknadno unaprediti, što je sasvim uobičajeno u zakonodavstvu.

ŠTA DONOSE EVROPSKA ANTI-SLAPP PRAVILA?

Slavko Ćuruvija fondacija nedavno je objavila novi izveštaj o zaštiti slobode izražavanja na sudu. Izveštaj konstatuje da je između ovog i prethodnog izdanja Evropa donela dva važna dokumenta za zaštitu od SLAPP postupaka: Direktivu EU i Preporuku Saveta Evrope.

Ipak, navodi se i da se nijedna evropska država još uvek nije u potpunosti uskladila s njima.

Ana Zdravković, autorka ovog dela izveštaja, kaže da glavni uzrok spore implementacije „verovatno leži u činjenici da države moraju da uklope nove mehanizme u svoje procesne sisteme, da regulišu pitanja tereta dokazivanja, troškova, sankcija i pravnih lekova, a da istovremeno ne ugroze pravo tužioca na pristup sudu”.

„Dakle, sve i da u pojedinim državama postoji politička volja da se ograniči mogućnost moćnika da koriste sudske postupke kao sredstvo pritiska, regulisati pojavu SLAPP tužbi nije jednostavan zadatak.”

Cenzolovka: Koje su prednosti, a koji nedostaci ovih EU dokumenata?

Zdravković: Najveća prednost ovih dokumenata jeste to što je po prvi put kodifikovan evropski okvir za prepoznavanje SLAPP postupaka i zaštitu učesnika u javnoj raspravi. Direktiva EU predviđa konkretne procesne mehanizme, kao što su mogućnost okončanja očigledno neosnovanih postupaka u ranoj fazi, prebacivanje troškova na tužioca koji zloupotrebljava postupak, izricanje kazni i drugih mera protiv takvog tužioca, kao i dodatne mere zaštite za lica izložena SLAPP-u. To je posebno važno zato što se cilj SLAPP-a često ostvaruje već samim pokretanjem i dugotrajnim vođenjem postupka, bez obzira na njegov konačan ishod.

Važan doprinos oba dokumenta predstavljaju i definicije SLAPP-a i ilustrativne liste indikatora na osnovu kojih sud može prepoznati ovu pojavu, a Preporuka Saveta Evrope je u tom smislu šira od Direktive, jer obuhvata i pretnje postupkom, različite vrste postupaka, uključujući građanske, krivične i upravne, i ne zahteva postojanje prekograničnog elementa.

Glavni nedostatak Direktive je njen ograničen domašaj, jer će se primenjivati samo na građanske i privredne predmete sa prekograničnim implikacijama, zbog čega veliki broj nacionalnih SLAPP postupaka formalno ostaje van njenog neposrednog domašaja. Dodatno, odredbe su znatno sažetije i manje normativno razrađene od Preporuke, što je verovatno posledica političkog kompromisa koji je bio neophodan za usvajanje ovakvog pravno obavezujućeg akta.

Cenzolovka: Šta država mora da obezbedi kada dođe do usklađivanja sa anti-SLAPP pravilima kako bi taj proces imao stvaran efekat? Umesto da bude samo „čekiranje” još jednog zahteva?

Zdravković: Najpre mora da obezbedi da regulativa bude primenljiva na stvarne SLAPP slučajeve u Srbiji, a ne samo na uzak broj predmeta sa prekograničnim elementom. Direktiva bi trebalo da bude minimum, dok bi širi domašaj Preporuke Saveta Evrope trebalo koristiti kao model. To znači da bi zaštita trebalo da obuhvatiti građanske, krivične, upravne i druge postupke, kao i pretnje postupkom koje imaju zastrašujući efekat.

Takođe, svi učesnici u postupku moraju dobiti specijalizovano znanje, jer bi to omogućilo da se usvojeni instituti efektivno primenjuju u praksi. Za to su neophodne kontinuirane obuke, specijalizacija sudija, kao i posebna prvostepena i drugostepena odeljenja za medijske i SLAPP sporove. Prepoznavanje SLAPP-a često nije moguće samo čitanjem tužbe, nego zahteva sagledavanje neravnoteže moći, broja povezanih postupaka, ponašanja tužioca, šire kampanje protiv tuženog, i drugih okolnosti za koje su potrebna posebna znanja i veštine.

Naposletku, postoje i različiti mehanizmi za praćenje primene ovakve regulative. Primera radi, mogla bi se uspostaviti javna baza postupaka, prikupljanje podataka o trajanju, tužiocima, tuženima, visini zahteva, ishodima i primenjenim zaštitnim merama i periodično ocenjivanje delotvornosti zakona. Bez transparentnih podataka biće moguće tvrditi da je zakon uspešan čak i kada se u praksi gotovo ne koristi.

Suština je da uspeh reforme ne treba meriti time da li je zakon usvojen, već time da li se smanjuju broj, trajanje i efekat odvraćanja od bavljenja pitanjima od javnog interesa zlonamernih postupaka i da li novinari i drugi učesnici u javnoj raspravi mogu slobodnije da rade.

Priroda SLAPP-a vidljiva kad se zna politički i društveni kontekst

Cenzolovka: Šta pravosuđe u Srbiji sada može da uradi, koristeći postojeće propise i standarde Evropskog suda za ljudska prava, dok ne dođe do usklađivanja sa EU pravilima?

Zdravković: O ovom pitanju se već govorilo u više navrata u prethodnih par godina i odgovor je kompleksan – u teoriji, sudovi i sada imaju pravna sredstva na raspolaganju. Ali u praksi, usled određene pravne kulture, ta sredstva se ne koriste i neophodno je usvojiti posebna zakonska rešenja, kako bi im se omogućilo adekvatno rešavanje SLAPP postupaka.

Primera radi, odredbom člana 9 Zakona o parničnom postupku, zabranjena je zloupotreba prava, što bi u teoriji značilo da bi sud mogao određeni (SLAPP) tužbeni zahtev da kvalifikuje kao zloupotrebu prava na sudsku zaštitu. U praksi, međutim, to se jednostavno retko dešava, zbog čega je potrebno da se sudovima omogući jasan zakonski okvir za postupanje u ovim predmetima.

Isto se odnosi na okolnost da sudovi, u teoriji, neposredno primenjuju odredbu člana 10 Evropske konvencije o ljudskim pravima, kao i standarde iz prakse Evropskog suda za ljudska prava – koji i sada pružaju dovoljan okvir za postupanje u SLAPP postupcima, ako bi se dosledno i neposredno primenili – ali se u praksi u medijskim sporovima većinom koriste samo kao dodatni argument u službi obogaćivanja obrazloženja presude, a ne kao neposredni osnov za presuđenje. O tome detaljnije možete pročitati u našem izveštaju koji je objavila Slavko Ćuruvija fondacija.

Cenzolovka: Šta konkretno podrazumeva razumevanje vansudskog konteksta? Da li sudije u Srbiji imaju kapacitet za to i da li su pokazale volju i razumevanje odnosa moći?

Zdravković: Razumevanje vansudskog konteksta znači da sud ne posmatra predmet samo kao izolovan spor između dva procesna subjekta. SLAPP tužba na papiru može izgledati kao sasvim uobičajena tužba za zaštitu ugleda, privatnosti ili poslovnog interesa, a da njena stvarna priroda postane vidljiva tek kada se ispita širi kontekst, istorija postupanja konkretnog tužioca, pritisci koje je možda ranije primenjivao prema tom ili drugom mediju, ili u kakvom političkom i društvenom trenutku se tužba podnosi i sa kakvim širim posledicama.

Ne bih rekla da sudije u Srbiji nemaju kapacitet za takvu procenu. Postoje sudije koje veoma dobro poznaju praksu ESLJP i razumeju ulogu medija u demokratskom društvu. Problem je što se takvo znanje ne primenjuje dovoljno ujednačeno i sistemski. Obuke jesu važne, ali njihove domete ograničavaju odsustvo jasnog pravnog okvira, nedovoljna specijalizacija i širi problem institucionalne nezavisnosti. Ključno je pitanje, dakle, imaju li institucionalne uslove, nezavisnost, specijalizovano znanje da formalnu procesnu ravnopravnost stranaka razlikuju od njihove stvarne društvene i političke moći.

Cenzolovka: Da li se širenje SLAPP-a na krivične postupke, zahteve za zatvor i zabranu bavljenja novinarstvom primećuje i u drugim evropskim zemljama ili je Srbija po tome specifična?

Zdravković: Srbija nije jedina država u kojoj se SLAPP ne pojavljuje samo u obliku građanske tužbe za naknadu štete, već je ovo odavno problem i u drugim zemljama širom sveta. Zbog toga su, uostalom, i nastali standardi Saveta Evrope i EU koji zahtevaju da se anti-SLAPP zakonodavstvo primenjuje i na krivične, upravne i druge postupke. U brojnim evropskim državama i dalje postoje krivična dela klevete, uvrede ili drugih oblika povrede časti i ugleda, a protiv novinara se koriste i krivične prijave, poreski i regulatorni postupci, privremene mere, zahtevi za zabranu objavljivanja i drugi pravni mehanizmi.

Dakle, funkcionalno posmatrano, SLAPP nije određena vrsta tužbe, već način zloupotrebe prava i (bilo kog) postupka radi zastrašivanja ili kažnjavanja učešća javnosti. Svaki postupak može imati SLAPP karakter ako se koristi u tu svrhu.

Prema tome, Srbija nije specifična po tome što se koriste krivični i drugi postupci, ali kombinacija višestrukih postupaka, zahteva za zatvor, profesionalne zabrane, udružena sa opštom atmosferom u društvu, može je izdvojiti po ozbiljnosti odvraćajućeg efekta.

NIKO U REGIONU NIJE RAZVIO DOKAZANO DELOTVORAN ANTI-SLAPP SISTEM

Cenzolovka: Da li biste izdvojili neke dobre primere država u regionu u borbi protiv SLAPP-a?

Zdravković: U analizi su navedeni pojedini primeri uporednopravnih rešenja, poput odredaba iz Severne Makedonije, kojima su ograničeni maksimalni iznosi nematerijalne štete koji se mogu zahtevati u parničnim postupcima zbog povrede časti i ugleda. Takvo rešenje bi moglo ublažiti jedan od karakterističnih elemenata SLAPP-a, odnosno nesrazmerno visoke tužbene zahteve koji služe finansijskom zastrašivanju medija i novinara.

Međutim, ovo rešenje nije jedino, jer postoje i drugi načini da se ova pojava spreči, poput oslobađanja od obaveze plaćanja sudske takse pod određenim uslovima. Stoga, kada se bude pristupilo izradi zakonodavnih rešenja za našu državu, sve te opcije bi trebalo detaljno razmotriti i promisliti, u cilju koncipiranja onih koji su najadekvatniji za naš nacionalni kontekst.

U svakom slučaju, bila bih oprezna sa proglašavanjem bilo koje države regiona primerom dobre prakse. Evropski anti-SLAPP monitor je, prema poslednjim dostupnim podacima, i Severnu Makedoniju i Srbiju i dalje kategorisao kao države u kojima sveobuhvatna implementacija evropskih standarda nije započeta. Dakle, pojedina dobra normativna rešenja postoje, ali nijedna država regiona još nema razvijen, celovit i dokazano delotvoran anti-SLAPP sistem.

Najbolje rešenje za Srbiju bilo bi da različite elemente i rešenja iz uporednog prava objedini u posebnom anti-SLAPP zakonu, oblikovanom prvenstveno prema Direktivi EU kao minimalnom osnovu, a onda i široj Preporuci Saveta Evrope, i time uskladi svoje nacionalno zakonodavstvo sa evropskim standardima, domaćim sudovima omogući okvir za postupanje, a novinarima i ostalim čuvarima javnog interesa pruži delotvornu zaštitu slobode izražavanja.

Danica Đokić (Cenzolovka, foto: )