Nelegalna gradnja je problem sa kojim se Srbija bori decenijama unazad. Postoje brojni razlozi koji objašnjavaju ovaj fenomen i svi oni se uglavnom vezuju za socijalne i političke prilike na našim prostorima koje su vladale krajem dvadestog veka. Siromaštvo, priliv stanovništva iz ratom zahvaćenih područja, nepostojanje planske dokumentacije, nedostatak kontrole izgradnje, skupa i komplikovana procedura dobijanja građevinske dozvole, ali i neznanje i bahatost pojedinaca, uzrokovale su eskalaciju nezakonite gradnje.

Do danas nije utvrđen stvaran broj nelegalnih objekata koji su izgrađeni na teritoriji Republike Srbije. Licitira se sa raznim ciframa, čak i do 5 miliona. Međutim, Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture je izvršilo popis i formiralo bazu svih nezakonito izgrađenih objekata na teritoriji Republike Srbije[1]. Prema zvaničnim podacima koje je Ministarstvo objavilo 2017. godine, baza sadrži 2.044.932 objekata.

Zakodnodavac je u prošlosti pokušao da reši problem bespravne gradnje donošenjem nekoliko zakona koji regulišu ovu materiju, ali nijedan nije imao velikog uspeha. Uzrok tome leži u nepostojanju zainteresovanosti kod građana, koji nisu imali realan interes da pokreću postupak legalizacije. Procedure legalizacije su bile skupe i komplikovane, a nelegalizovani objekti su mogli da se prometuju bez velikih ograničenja. Novi zakon o ozakonjenju doneo je niz olakšavajućih odredaba u odnosu na ranije zakone, sa ciljem da prekine višedecenijsku borbu sa bespravnom gradnjom. Nemogućnost otuđenja nezakonitih objekata će ipak biti mnogo veći motiv da se ovi postupci završe u što kraćem vremenskom roku.

Šta je ozakonjenje objekata?

Trenutno važećim Zakonom o ozakonjenju objekata[2] iz 2015. godine pojam ozakonjenja nije definisan, kao što je prethodnim zakonom[3] definisan pojam legalizacije. Prethodni zakon legalizaciju definiše kao naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole za objekat ili deo objekta koji je izgrađen, rekonstruisan ili dograđen bez građevinske dozvole, odnosno koji se koristi bez upotrebne dozvole. Sa druge strane, tumačeći zakon o ozakonjenju možemo zaključiti da ozakonjenje objekata predstavlja naknadno odobrenje izvedenih radova za objekat ili deo objekta koji je izgrađen, rekonstruisan ili dograđen bez građevinske dozvole, odnosno koji se koristi bez upotrebne dozvole. Dakle, isto što i legalizacija, samo malo drugačije.

U čemu je razlika? Postupkom legalizacije naknadno se dobijala građevinska ili upotrebna dozvola, što je dalje omogućavalo upis u katastar nepokretnosti po redovnoj proceduri. Upotrebna dozvola garantuje sigurnost korišćenja objekta, što je bilo omogućeno legalizacijom. Ozakonjenjem se, sa druge strane, ne dobija naknadno ni građevinska, niti upotrebna dozvola, već se samim rešenjem o ozakonjenju stiče uslov za upis u registar katastra nepokrentnosti. Time se nelegalno izgrađen objekat ubacuje u legalne tokove, kao da je izgrađen na legalan način. Krajnji rezultat je isti u oba postupka, ali uz pojednostavljenu proceduru na strani ozakonjenja i bitno smanjene troškove.

Član 2. Zakona o ozakonjenju propisuje da ozakonjenje predstavlja javni interes za Republiku Srbiju. Naime, krajnji cilj ovog zakona jeste da se stane na kraj bespravnoj gradnji ozakonjenjem velikog broja nelegalno izgrađenih objekata i zaustavljanjem dalje izgradnje objekata bez građevinske dozvole, što predstavlja javni interes i višestruku korist za Republiku Srbiju. To konkretno znači da osim podnošenja zahteva, podnosilac ne može da upravlja tim zahtevom, odnosno zahtev ne može da se povuče. Jednom započet postupak ne može biti obustavljen voljom podnosioca, već može biti okončan jedino rešenjem organa nadležnog za poslove ozakonjenja.

Postupak ozakonjenja

Prema Zakonu o ozakonjenju objekata zahtev za ozakonjenje je bilo moguće podneti do 29.01.2016. godine. Takođe, smatra se da su podneti zahtevi ukoliko je objekat vidljiv na satelitskom snimku teritorije Republike Srbije iz 2015. godine. Provera vidljivosti na satelitskom snimku obavezna je za sve objekte koji su predmet ozakonjenja. Proveru postojanja objekta na satelitskom snimku vrši organ nadležan za poslove ozakonjenja, a satelitski snimak mora biti dostupan na uvid građanima u elektronskom obliku. Svi objekti izgrađeni bez izdatog rešenja o građevinskoj dozvoli ili rešenja o odobrenju izvođenja radova posle 27.11.2015. godine[4] nisu predmet ozakonjenja i nadležni građevinski inspektor za te objekte donosi rešenje o rušenju, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji.

Izmenama Zakona o ozakonjenju iz 2018. godine postupak ozakonjenja počinje kada organ nadležan za poslove državnog premera i katastra dostavi obaveštenje o vidljivosti objekta na satelitskom snimku organu nadležnom za poslove ozakonjenja. Nakon pokretanja postupka nadležni organ ispituje ispunjenost uslova za ozakonjenje. Prvi korak postupka je izveštaj o zatečenom stanju. Sastavni deo izveštaja o zatečenom stanju je stepen završenosti objekta. Predmet ozakonjenja mogu biti samo objekti koji imaju formiran konstruktivni sklop (završeni grubi radovi, odnosno objekat poseduje noseće elemente – temelje, armirane stubove, krovnu konstrukciju). Takođe, objekat mora biti usklađen sa važećim planskim dokumentom u pogledu namene i spratnosti. Predmet ozakonjenja ne mogu biti objekti koji su izgrađeni na zemljištu koje nije podobno za građenje ili objekti koji su izgrađeni od materijala koji ne garantuju trajnost i sigurnost objekta. Nadležni organ, kao prethodno pitanje, ispituje da li je nezakonito izgrađen objekat bio predmet legalizacije u skladu sa ranije važećim propisima i da li je doneto rešenje kojim se odbija zahtev za legalizaciju, a koje je pravnosnažno u upravnom postupku. Po utvrđivanju ispunjenosti prethodnih uslova, utvrđuje se postojanje pravnog osnova vlasnika nezakonito izgrađenog objekta, dostavlja se elaborat izvedenih radova i nakon plaćanja takse[5] donosi se rešenje o ozakonjenju, čime bespravan objekat postaje legalan.

Ono što je još jedna olakšica novog zakona jeste obaveza nadležnog organa za ozakonjenje da po službenoj dužnosti prosledi Rešenje o ozakonjenju katastru nepokretnosti, koji pravo svojine na objektu upisuje u javnu evidenciju. Član 36. stav 4. Zakona o ozakonjenju propisuje da se za upis prava svojine po osnovu rešenja o ozakonjenju ne plaća taksa.

Ozakonjenje objekata građenih na zemljištu u javnoj svojini

U situacijama kada je nezakonito izgrađen objekat na zemljištu u javnoj svojini, nakon pokretanja postupka ozakonjenja, neophodno je pokrenuti postupak za određivanje zemljišta za redovnu upotrebu[6]. Određivanje zemljišta za redovnu upotrebu je kompleksan postupak i propisan je nedovoljno jasnim odredbama. Za detaljniju analizu i razumevanje ovog postupka potrebno je mnogo više prostora, te iz tog razloga u ovom tekstu će biti date samo osnovne informacije.

Postupak se pokreće zahtevom za određivanje zemljišta za redovnu upotrebu objekta u posebnim slučajevima i podnosi ga vlasnik objekta organu jedinice lokalne samouprave nadležnom za imovinsko – pravne odnose. U postupku je moguće otkupiti zemljište koje se nalazi ispod objekta, neposrednom pogodbom. Na predmetnom zemljištu se formira katastarska parcela, koja mora biti formirana pre donošenja Rešenja o ozakonjenju. Po rešavanju pitanja utvrđivanja zemljišta za redovnu upotrebu i sticanja prava svojine na zemljištu u javnoj svojini, na kome se nalazi nelegalno izgrađen objekat, nastavlja se postupak ozakonjenja po redovnom postupku.

Da li je moguće prodati nepokretnost koja nije ozakonjenja?

Prodaja objekata koji nisu ozakonjeni više nije moguća. Izmenama Zakona o ozakonjenju objekata iz 2018. godine[7] uvedena je odredba koja je izazvala najburnije reakcije stanovništva. Samostalnim članom 28. propisana je obaveza nadležnog organa da u roku od 6 meseci od stupanja na snagu ovog zakona dostavi organu nadležnom za poslove državnog premera i katastra potvrdu da je objekat u postupku ozakonjenja, kako bi se na nepokretnosti upisala zabeležba zabrane otuđenja objekta dok se postupak ozakonjenja ne završi. Za objekte izgrađene bez građevinske dozvole ili rešenja o odobrenju izvođenja radova nakon 27.11.2015. godine, zabeležba zabrane otuđenja je trajna i ti objekti ne mogu biti prometovani, već će biti srušeni.

Kao što je slučaj sa svakim pokušajem zakonodavca da novim zakonskim propisima ispravi prošlovekovne propuste i nepravde nanete savesnim građanima i ovaj je pretrpeo brojne kritike na račun pravičnosti. Zakon kojim se gase požari iz prošlosti, ne može biti oličenje pravičnosti i moralni putokaz budućim naraštajima. Međutim, uprkos kritikama i nedostacima, od ovog zakona se ipak mnogo očekuje. Vreme će pokazati da li su ta očekivanja opravdana i da li će se najliberalniji među legalizacijskim zakonima konačno izboriti sa višedecenijskim problemom bespravne gradnje.

Autorka je advokat

(Marija Pešović, otvorenavratapravosudja.rs / Foto: Pixabay)

[1] Baza nezakonito izgrađenih objekata dostupna je na internet stranici Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture.

[2] (“Sl. glasnik RS”, br. 96/2015, 83/2018 i 81/2020 – odluka US)

[3] Čl. 4. Zakona o legalizaciji objekata („Sl. glasnik RS“, br. 95/2013 i 117/2014)

[4] Zakon o ozakonjenju objekata („Sl. glasnik RS“ br. 96/2015) stupio je na snagu 27.11.2015. godine, a izmene i dopune Zakona o ozakonjenju („Sl. glasnik RS“ br. 83/2018) stupile su na snagu 6.11.2018. godine.

[5] Shodno članu 33. Zakona o ozakonjenju, taksa za ozakonjenje se plaća pre izdavanja Rešenja o ozakonjenju. Visina taksi zavisi od namene i površine objekta za ozakonjenje i određuje je nadležni organ u postupku ozakonjenja. U skladu sa istim članom zakona propisano je da za nezakonito izgrađene objekte korisne površine do 100 m2 taksa za ozakonjenje iznosi 5.000 dinara.

[6] Shodno članu 70. Zakona o planiranju i izgradnji, zemljište za redovnu upotrebu jeste zemljište ispod objekta i zemljište oko objekta, koje ispunjava uslove za građevinsku parcelu i koje po sprovedenom postupku postaje građevinska parcela.

[7] Samostalni član 28. Zakona o ozakonjenju objekata (“Sl. glasnik RS”, br. 96/2015, 83/2018 i 81/2020 – odluka US)