Izmjene Izbornog zakona Bosne i Hercegovine koje je donio visoki predstavnik Christian Schmidt su važne i neophodne za transparentnije izbore, ocjenjuje bivši međunarodni sudac Ustavnog suda BiH i profesor ustavnog prava u Grazu Joseph Marko.

Schmidt je u srijedu 27. jula nametnuo izmjene Izbornog zakona koje se odnose na integritet izbornog procesa, ali je odustao, kako kažu bh. zvaničnici od paketa „političkih izmjena“ nakon negodovanja u javnosti.

Donesene izmjene odnose se na više iznose novčanih kazni za kršenje zakona i izbornog procesa, ali i sprječavanje zloupotreba javnih resursa u političke svrhe, zabranu govora mržnje i niz drugih odluka kojima se sprječavaju izborne malverzacije.

Danima prije donošenja odluke, u BiH se spekuliralo o sadržaju paketa trećih po redu bonskih ovlasti Christiana Schmidta, posebno o dijelu koji se, prema dokumentu koji je objavljen u medijima, odnosi na izbor delegata u Dom naroda Parlamenta entiteta Federacija BiH.

Planiranim odlukama, od kojih je Schmidt samo privremeno odustao i dao šansu bh. zvaničnicima da se još jednom pokušaju sami dogovoriti, nakon niza neuspješnih pregovora koji su trajali godinu dana, predviđa se prag od tri posto iz svakog kantona za svaki od tri konstitutivna naroda.

RSE: Mislite li da će lideri stranaka u BiH iskoristiti vrijeme koje su dobili i doći do kompromisnog rješenja o izbornoj reformi?

Marko: Mogao bih jedino spekulirati o tome. Jako su važne ove tehničke izmjene Izbornog zakona, neophodne. U mom razgovoru s nekoliko mladih ljudi u BiH, ukazali su mi na otvorene zloupotrebe, ucjene birača i koliko je to jeftino.

Naprimjer, za ljude koji rade u tvornicama, moraju fotografirati glasački listić i poslati svome poslodavcu. To je velika zloupotreba kojoj se mora stati u kraj. I iz tog razloga mislim da su tehničke izmjene opravdane i apsolutno potrebne, naravno u skladu s vladavinom prava.

Ovo daje vremena liderima da premaše prepreke, da se savladaju prepreke.

Međutim, vrlo sam skeptičan prema samim stranačkim čelnicima i koliko su spremni odreći se svoje apsolutne moći, što je zasnovano na tim njihovim kartelima moći, potpunoj vladavini.

Prema mom mišljenju, civilno društvo mora dobiti mnogo više glasa. Također u pregovorima i u tom pogledu mislim da bi bila dobra ideja za Europsku uniju u tandemu s visokim predstavnikom da počnu javne procese rasprava o neophodnim ustavnim reformama u skladu s presudama Europskog suda za ljudska prava.

RSE: Danima se spekulativno govorilo o najavljenim izmjenama, kritike su stizale sa svih strana, s druge strane podrška visokom predstavniku da koristi Bonske ovlasti. Kako vi komentirate sve to?

Marko: Mislim da je argumentacija State Departmenta SAD-a vrlo zanimljiva, a to morate gledati u svjetlu prethodnih napora američke vlade da potakne ustavnu reformu u Bosni i Hercegovini.

Počevši od takozvanog aprilskog paketa, već 2004. godine, napora bivšeg visokog predstavnika Christian Schwarz-Schillinga za poticanje ustavne reforme, i konačno također pregovora u Butmiru za ustavnu reformu 2009. godine, gdje je američka vlada uvijek bila vrlo zainteresirana da pokuša pogurati ustavnu reformu

Tako da mislim da je u najboljem interesu Sjedinjenih Država da pomognu Bosni i Hercegovini. Političke elite u BiH su za stabilizaciju zemlje s jedne strane, ali nažalost neki od tih napora su kontraproduktivni.

Kao što se moglo vidjeti, bosanskohercegovačke političke elite nemaju suglasnost oko ovih nastojanja, a ni oko nacrta koji je iznijet u pregovorima o izborima.

Zasad mislim da je to zaista veliki problem međunarodne zajednice, sa SAD-om, ali i Europskom unijom i takozvanom Kvintom u Vijeću za provedbu mira.

To znači i Veliku Britaniju, Njemačku, Francusku i Italiju, da očito nitko ne zna izlaz iz ovog ustavnog ćorsokaka kako ispravno provesti presude Europskog suda za ljudska prava.

Jedini vrlo zanimljiv prijedlog za koji znam da ne dolazi od stranačkih čelnika ili međunarodne zajednice, već od Skupštine građana koja je održana u martu ove godine u Bosni i Hercegovini gdje su nasumično odabrani građani iz cijele BiH raspravljali o izbornim, pravnim i ustavnim reformama. Naravno, uz pomoć stručnjaka i na kraju su proslijedili 20-ak preporuka u Parlamentarnu skupštinu.

A te preporuke građana kao instrumenta izravne demokracije očito niko ne shvaća ozbiljno.

Šta je Skupština građana BiH?

Prva Skupština građana BiH savjetodavno je tijelo sačinjeno od 57 građana koji predstavljaju demografske grupe u zemlji.

Na zasjedanju 27. februara 2022. godine usvojili su 17 preporuka za otklanjanje diskriminacije u političkom i izbornom sistemu BiH.

Među preporukama je da se umjesto dosadašnja tri, biraju četiri člana Predsjedništva BiH, koji bi imali protokolarnu ulogu. Takođe preporučuju ukidanje i Doma naroda BiH, Vijeća naroda RS i Doma naroda Federacije BiH.

Rad Skupštine građana je podržala Evropska unija, uz podršku Ambasade SAD-a i Misije OSCE-a u BiH.

Nažalost, međunarodna zajednica, a to znači i diplomatska jezgra unutar varijable svih zemalja Vijeća za provedbu mira, stvarno je sklona misliti da se rješenje može postići samo pregovorima i kompromisom sa stranačkim vođama.

Ali povijest nam govori da to nije uspjelo ne samo u aprilskom paketu 2004., nego i nekoliko puta nakon toga.

Stoga mislim da je krajnje vrijeme da se i civilno društvo shvati mnogo ozbiljnije i djelotvornije uključi u političke pregovore u Bosni i Hercegovini.

RSE: Rekli ste u komentaru za Der Standard da bi Schmidt premašio svoje ovlasti da je donio i paket političkih promjena u Izborni zakon? Na čemu bazirate takav stav? Šta je problematično u prijedlogu koji smo vidjeli u medijima?

Marko: Postoji odluka Europskog suda za ljudska prava u slučaju Dušana Berića protiv Bosne i Hercegovine (odbijena žalba nakon što je visoki predstavnik Paddy Ashdown smijenio grupu političara iz Republike Srpske op.a.), gdje je Europski sud za ljudska prava u osnovi utvrdio da visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini djeluje u okviru poglavlja sedam Povelje Ujedinjenih naroda, te stoga također može donositi mjere koje su predviđene Bonskim ovlastima kada nameće dijelove zakona.

Sada je pitanje da li mu te ovlasti, odnosno proširenje, daje punu moć da radi šta god želi u smislu nametanja zakona.

I u tom slučaju je Europski sud za ljudska prava već presudio da je moguće da se i nametnuta odluka može podnijeti Ustavnom sudu na sudsku kontrolu i provjeru.

I na osnovu toga bi Ustavni sud BiH, ako takav zahtjev bude podnesen, zaista mogao pokrenuti postupak za preispitivanje najavljenih izmjena izbornog zakona.

I onda mora odlučiti, je li na materijalnoj osnovi pravnog pitanja može li nekoliko članaka njegovog nametnutog zakona kršiti temeljna ljudska prava, a mišljenja sam da bi barem dvije od tih odredbi mogla ozbiljno povrijediti temeljna ljudska i manjinska prava.

Riječ je o Članu 9, koji predviđa prag od tri posto za svaki od naroda iz svih deset kantona kako bi bili imenovani delegati u Dom naroda Federacije BiH.

U tom smislu, to znači da bi, primjerice, birači Srbi ili birači Hrvati ili Bošnjaci koji ne potpadaju pod ovu odredbu bili potpuno isključeni iz prava glasa, a to je naravno potpuno suprotno odlukama Europskog suda za ljudska prava u predmetima Sejdić-Finci, i drugima.

U tom pogledu mislim da bi Ustavni sud mogao proglasiti da je Članak 9. protiv temeljnih prava i stoga mora proglasiti da visoki predstavnik nema nadležnost za kršenje temeljnih ljudskih prava, a to se može razjasniti odlukom Ustavnog suda.

RSE: A zašto je visoki predstavnik i njegov pravni tim, zašto su uopće razmatrali takvu mogućnost ako je ona diskriminatorna, kao što kažete?

Marko: Ovo je jedno veliko pitanje na koje ne mogu odgovoriti, jer nemam insajderskih informacija iz Ureda visokog predstavnika, ali je dosta zanimljivo da je u slučaju Božo Ljubić prije nekoliko godina visoki predstavnik svojim stručnim mišljenjem za slučaj Ljubić tvrdio upravo suprotno – da je nemoguće miješati se u Ustav Federacije BiH jer je Ustavni sud BiH više puta presudio nešto što znači da ustavi entiteta uživaju ono što se zove ustavna autonomija.

Tako da visoki predstavnik može intervenirati u ustave i Federacije i Republike Srpske samo ako je to izravno povezano s provedbom Dejtonskog sporazuma.

Međutim, sastav parlamenta ili izvršne vlasti pitanje je ustavne autonomije entiteta. I opet, ovo je jedno od pitanja koje je sam visoki predstavnik postavio 2016. godine.

RSE: Ali i ranije je bilo amandmana na entitetske ustave koji nisu bili samo posljedice ustavnih presuda, i to više puta. U čemu je razlika sada?

Marko: Razlika je sada u tome što se, recimo, visoki predstavnik Wolfgang Petritsch umiješao u ustave Federacije i Republike Srpske 2002. godine, radilo se o pitanju provedbe ustavnosudske odluke, odnosno odluke Ustavnog suda koja je 2000. godine donesena u četiri djelomične odluke, a sada se kolokvijalno zove predmet „konstitutivni narod“.

Dakle, to čini razliku i visoki predstavnik Petritsch se u to vrijeme već složio da Ustavni sud ima prostor da preispituje nametnute obvezujuće zakone.

Prvi slučaj je bio slučaj državne granične službe kada je visoki predstavnik Petritsch zakonom nametnuo državu za nadležnost, a to je onda preispitao Ustavni sud i visoki predstavnik se složio da je to mogućnost, da Ustavni sud preispituje njegovu poziciju, zasnovana na argumentu da je visoki predstavnik kada nameće zakone umjesto nadležnog parlamenta, da on djeluje kao institucija države Bosne i Hercegovine, a ne u svom međunarodnopravnom svojstvu.

A to je argument koji je preuzeo i Europski sud za ljudska prava u slučaju Berić, kao što sam na samom početku naveo.

RSE: Kako gledate na ulogu visokog predstavnika u BiH, imajući u vidu da dio BiH ili makar zvaničnici u entitetu Republika Srpska kažu da ne poštuju ni visokog predstavnika ni njegove odluke, ali i posljednje reakcije u Sarajevu najprije u vezi s izbornim izmjenama?

Marko: Pa, mislim da morate jasno vidjeti da dolazi do potpune promjene situacije nakon općih izbora 2006. godine.

Nakon izbora 2006. godine, visoki predstavnik i njegov pravni odjel bili su vrlo utjecajni kako bi se uspostavila mnogo integriranija država, kada sam već spomenuo graničnu policiju, ali i uvođenje poreza na dodanu vrijednost, i ne manje važno vojna integracija vojski, barem na papiru.

Ali s pitanjem reforme policije, svi ovi reformski napori da se stabilizira ne samo politički nego i ekonomski sustav Bosne i Hercegovine su završili, kada su izborni rezultati ponovno dali punu vlast trima jednonacionalnim strankama, tvrdeći da mogu same zastupati volju i interese konstitutivnih naroda.

A od 2006. naovamo svi reformski napori su konstantno blokirani od onoga što ja nazivam kartelom moći SNSD-a (Saveza nezavisnih socijaldemokrata) i Milorada Dodika, SDA (Stranke demokratske akcije) i HDZ-a (Hrvatske demokratske zajednice).

Ove tri monoetničke stranke zapravo tvore kartel moći „zavadi i vladaj“ etnički segregiranima.

Mislim da je to sada osnovni problem Bosne i Hercegovine kako prevladati potpunu „etnifikaciju“ institucija i državnu zarobljenost institucija koja omogućava da te tri monoetničke stranke svaki put pobjeđuju na izborima.

Mislim da se međunarodna zajednica mora doista probuditi i vidjeti da je to pravi problem za napredak BiH na putu ka europskim integracijama, a nažalost institucije Europske unije, a još više, nekoliko država članica nisu zainteresirani za prevladavanje ovih mehanizama blokade koji se u BiH obično zlorabe u zakonodavnim procesima.

RSE: A šta je s Ustavnim sudom. Milorad Dodik otvoreno govori da neće poštovati odluke Suda? Kako gledate na ulogu Suda, bili ste međunarodni sudac Ustavnog suda u BiH u periodu 1997-2002.?

Marko: Srećom, ja nisam visoki predstavnik u BiH, nego obični čovjek.

Dakle, stvarno mi je teško odgovoriti na vaše pitanje, ali mislim da je vladavina prava jedan od najosnovnijih principa za svaku zemlju, i što je zanimljivo, čak i Lukašenko (Aleksandar, predsjednik) u Bjelorusiji ili Putin (Vladimir, predsjednik Rusije) ili drugi, kada pokušavaju uspostaviti vlast, autoritarni režim, oni to pokušavaju učiniti kroz ustavne i zakonske izmjene.

Dakle, ovo ne znači vladavinu prava kako je mi shvaćamo u demokratskim zemljama, ali mislim da je sada krajnje vrijeme da se svi ljudi manjih stranaka i multietničkih stranaka udruže i formiraju koaliciju voljnih ljudi koji će reći – pa mi smo jedna država i međunarodno priznata država.

Želimo postati članica Europske unije, a to znači da se moramo držati i vrijednosti Europske unije, a to su naša demokratija, vladavina prava te ljudska i manjinska prava.

I u tom smislu, mislim da bi se diplomate zemalja u Vijeću za provedbu mira, zajedno s visokim predstavnikom i manjim strankama u Bosni i Hercegovini, trebale pomoć i formirati takvu koaliciju voljnih ljudi, zajedno s ovim civilnim društvom kako bi se napravio mnogo veći pritisak.

Također imamo medije kad je riječ ovim političarima koji pokušavaju opstruirati provedbu presuda Europskog suda za ljudska prava.

I mislim da je sada jedna od najvažnijih stvari da ove preporuke Skupštine građana budu puno vidljivije.

Niko, gotovo niko ne govori i nije svjestan ovih preporuka.

Ne vidim komentare u bosanskohercegovačkim novinama ili na TV-kućama koji govore o ovim preporukama Skupštine građana. Mislim da bi to bilo vrlo potrebno i za novinare da se uključe u ovaj napor.

Mliha Kešmer (RSE, foto: europa.ba)