Preporuka ODIHR po kojoj ništa nije rađeno

Srbija je novembra 2023. godine ušla u još jedan izborni ciklus, a da nije unapredila mnoge bitne propise na osnovu preporuka ODIHR-a (Kancelarija OEBS-a za demokratiju i ljudska prava – KDILJP) nakon prethodnih izbora. Jedna od preporuka koje je trebalo realizovati glasi:

Da bi se obezbedilo poštovanje načela pravne sigurnosti i odgovornost za finansiranje kampanje, potrebno je dalje revidirati zakonodavstvo kako bi se otklonili nedostaci i primenile prethodne preporuke KDILJP-a i GRECO-a, uključujući eksplicitnu regulaciju kampanje koju sprovode treće strane i odredbe o efikasnim, proporcionalnim i destimulativnim sankcijama za kršenja i neadekvatno izveštavanje. Da bi se omogućila efikasna primena, Krivični zakon treba uskladiti sa Zakonom o finansiranju političkih aktivnosti.

U vezi sa samom preporukom, čini se da „Krivični zakonik“ nije jedino mesto na kojem su intervencije bile potrebne. Naime, da bi se efikasno gonilo krivično delo koje je propisano u vezi sa nezakonitim finansiranjem kampanje, daleko potrebnije su bile izmene dva druga propisa – Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije i Zakonika o krivičnom postupku. Kad je reč o Krivičnom zakoniku, verovatno nije bilo potrebno usklađivanje sa Zakonom o finansiranju političkih aktivnosti, već nešto drugo – premeštanje krivičnog dela iz posebnog zakona u KZ, ali i značajno unapređenje norme kojom je propisano to krivično delo. Sve to je bilo lako utvrditi da je ikada otvorena diskusija o tome kako da se ispuni ova preporuka ODIHR-a, što nije učinjeno u periodu između dva izbora. Taj propust je utoliko veći, zato što je poznato da već dugo traju pripreme za izmene ključnih krivičnopravnih propisa.

Šta ne valja sa definicijom bezimenog krivičnog dela?

Sa stanovišta jedinstva pravnog poretka poželjno je da sva krivična dela budu propisana u Krivičnom zakoniku, što sada nije slučaj. U Zakonu o finansiranju političkih aktivnosti, u članu 40, propisano je krivično delo kojem zakonodavac nije nadenuo čak ni ime. Iako je ZFPA formalno nov zakon (iz 2022), odredba je u ovom delu bila istovetna i 2011, kada je prvi put donet zakon pod tim nazivom.

Na osnovu prvog stava moglo bi da se kazni lice koje „u ime i za račun političkog subjekta pribavi sredstva za finansiranje političkog subjekta“ protivno odredbama tog zakona, i to „u nameri da prikrije izvor finansiranja ili iznos prikupljenih sredstava“. Glavni nedostatak ovog zakonskog rešenja jeste to što kao osnov krivične odgovornosti predviđa tačno određena namera počinioca, koja je pritom pogrešno određena.

Namera za koju se može očekivati da postoji kod nezakonitih davanja jeste u stvari sasvim drugačija od one koja je inkriminisana. Kad je reč o davaocima nezakonitih priloga (npr. preko zakonskog maksimuma), to može biti želja da ostvare uticaj na donošenje odluka državnih organa i javnih funkcionera preko političke stranke iz koje ti fukcioneri dolaze. Kada je reč o političkom subjektu, namera je prikupljanje novca koji je potreban za sprovođenje aktivnosti. U oba slučaja, prikrivanje izvora i vrednosti finansiranja samo je način ili sredstvo da se do donacije dođe, a ne svrha nezakonitog poduhvata.

Drugi stav aktuelne odredbe propisuje veću kaznu u slučaju da su data ili primljena sredstva preko određenog iznosa i nije sporan. U trećem stavu je propisana kazna za lice koje „izvrši nasilje ili preti nasiljem, dovodi u neravnopravan položaj ili uskrati neko pravo ili na zakonu zasnovani interes fizičkom ili pravnom licu zbog činjenice da je dalo prilog političkom subjektu“. Ovo rešenje je manjkavo utoliko što predviđa kažnjavanje samo onih lica koja diskriminišu ili prete davaocima priloga. Međutim, u istoj situaciji se lako mogu naći i osobe koje nisu uopšte dale prilog političkom subjektu, već samo postoji ubeđenje o tome kod počinioca krivičnog dela. Takođe, jednako kao i davaoci priloga, ugroženi mogu biti i pružaoci usluga političkim subjektima.

Sve ove manjkavosti, pored brojnih drugih faktora, sigurno su uticale na to da broj formiranih predmeta bude zanemarljiv – u 2022. registrovane su svega dve krivične prijave, od kojih je jedna odbačena, a sudbina druge nije poznata.

Kao što sam na ovom mestu već pisao pre nekoliko godina (i gotovo isto toliko održanih izbora), iako nezakonito finansiranje stranaka predstavlja jedan oblik korupcije (kako bi se ostvario skriveni uticaj na poteze državnog organa), za njegovo gonjenje nisu zadužena posebna tužilačka odeljenja za borbu protiv korupcije i Tužilaštvo za organizovani kriminal, već tužilaštva opšte nadležnosti. Ne postoji ni mogućnost da se u istragama primene posebne tehnike (npr. prikriveni islednik, tajni nadzor komunikacija).

Kada se na sve to nadoveže hronično odsustvo javnih poziva i ohrabrenja da se ovo i druga krivična dela u vezi sa izborima prijavljuju, na primer, kroz promociju sigurnih telefonskih linija, internet aplikacija i upućivanja građana u zakonske odredbe, ne treba da čudi što je broj otkrivenih počinilaca nizak, a sumnje u raširenost nezakonitih praksi visoke.

Predlozi za poboljšanje

Transparentnost Srbija je mnogo puta pokušavala da utiče na rešavanje ovih problema, tokom javnih rasprava o zakonu, dijaloga o izbornim uslovima i prilikom izrade strateških antikorupcijskih dokumenata, za sada bez uspeha. Sa drugim kolegama iz koalicije prEUgovor, u maju 2022. smo dostavili Ministarstvu pravde predloge za izmenu i dopunu Krivičnog zakonika, uključujući i one koji se odnose na ovu oblast.

Pre svega smo predložili da se krivično delo imenuje i premesti u Krivični zakonik, na primer, kao novi član 156a, pod nazivom „Nezakonito finansiranje političkog subjekta“. Predložili smo da se krivično goni samo ono nezakonito davanje i primanje sredstava za politički subjekt koje prelazi određenu vrednost (npr. 50 hiljada dinara), jer trenutno nije postavljena nikakva granica. S druge strane, gonjenje većeg broja slučajeva bi omogućilo brisanje određene namere kao bitnog elementa krivičnog dela. Dovoljno bi bilo da postoji umišljaj, odnosno svest o tome da se čini nešto zabranjeno. Na primer, da daje prilog ili čini besplatnu uslugu neko ko na to nema pravo (npr. javno preduzeće, strana kompanija) ili da nominalni davalac priloga uplaćuje političkoj stranci tuđe pare. Nezakonito davanje i primanje manjih iznosa bi se kažnjavalo kao prekršaj.

Normativno bi bilo korisno razdvojiti postojeći stav 1. u dva nova – jedan koji bi inkriminisao svesno davanje ili primanje sredstava protivno zakonu, i drugi koji bi se odnosio na razne oblika prikrivanja izvora ili vrednosti finansiranja političkog subjekta. To bi, između ostalog, bile i situacije kada neko plaća troškove aktivnosti političkog subjekta kao da su sopstveni. Na primer, ako bi neka firma izmirila marketinškoj agenciji troškove postavljanja stranačkih bilborda ili štampanja plakata, a zatim to podvela pod račun kojim plaća promociju sopstvenih proizvoda. Jedan od oblika izvršenja bi bilo i umišljajno propuštanje da se u finansijskom izveštaju o troškovima izborne kampanje ili godišnjem finansijskom izveštaju navedu tačni izvori finansiranja i njihova vrednost.

Po ugledu na druga koruptivna krivična dela, trebalo bi predvideti teži oblik krivičnog dela kada je vrednost nezakonito datih, primljenih ili prikrivenih sredstava veća od 1.500.000 dinara.

U posebnom članu zakona (npr. 156b) bi trebalo inkriminisati „Narušavanje prava fizičkih i pravnih lica u vezi sa finansiranjem političkog subjekta“, i to tako da se otklone nedostaci sadašnje norme. Pored onog što je već pomenuto, nova norma bi trebalo da omogući krivično gonjenje i u situacijama kada neko primenjuje nasilje ili ugrožava prava drugih kako bi ih sprečio da uopšte daju prilog političkom subjektu (a ne samo prema onima koji su takav prilog već dali). Na isti način bi trebalo kažnjavati i učinioce koji na nedozvoljen način utiču na fizička i pravna lica da ne prodaju robu ili da ne pruže uslugu političkom subjektu.

Najzad, predložili smo i niz dopuna koje bi predstavljale teži oblik izvršenja ovog krivičnog dela, uglavnom po uzoru na postojeće krivično delo „Prinuda“ iz člana 165. Krivičnog zakonika. Kazna bi bila teža ako se prava finansijera političkih subjekata i pružalaca usluga učine na svirep način, pretnjom ubistvom, teškom telesnom povredom ili otmicom. Slično tome, po uzoru na član 336v, st. 5. „Napad na advokata“, predložili smo da se strože kažnjava učinilac u slučaju da je fizičko ili pravno lice pretrpelo štetu u iznosu većem od četiristo pedeset hiljada dinara. Dodatno, kazne bi trebalo da budu još strože kada usled izvršenja krivičnog dela nastupe teške posledice (npr. trajne posledice po zdravlje donatora, stečaj privrednog subjekta), a najveće kada je krivično delo izvršeno od strane organizovane kriminalne grupe.

Najzad, imajući u vidu da je u međuvremenu donet Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi, koji, kada je reč o finansiranju kampanje u vezi sa referendumom upućuje na Zakon o finansiranju političkih aktivnosti, potrebno je usaglasiti i norme o krivičnoj odgovornosti. To se može učiniti u posebnom članu Krivičnog zakonika ili u nekom od dva gore opisana.

Davanje i primanje mita u vezi sa glasanjem

Iako statistički podaci pokazuju da se krivično gonjenje za ovo krivično delo po pravilu ne preduzima ili se preduzima u malom broju slučajeva (12 predmeta u radu prošle godine, 4 odbačene krivične prijave i jedna osuda), postoje brojna posredna saznanja da nije reč o tako retkoj pojavi. Sumnje u rasprostranjenost predizbornog podmićivanja su praćene opisom raznovrsnih modaliteta, od kojih su neki uslovljeni tehnološkim napretkom (npr. snimanje „poželjno zaokruženog“ glasačkog listića mobilnim telefonom kao dokaza da je podmićivanje imalo efekta).

Zato je Transparentnost predložila da se član 156. Krivičnog zakonika, koji inkriminiše ovo krivično delo, dopuni. Trebalo bi izričito predvideti gonjenje i kažnjavanje ne samo lica koja obećavaju, nude ili daju mito, već i onih koji proveravaju da li su građani kojima je mito dato ili obećano zaista i glasali onako kako im je rečeno i dogovoreno. Ovde mogu biti u pitanju razne radnje – npr. provera snimaka sa mobilnih telefona, provera da li su se svi podmićeni birači pojavili na glasačkim mestima i koristili se svojim biračkim pravom, provera da li je građanin sa kojim je tako dogovoreno, izneo sa birališta prazan glasački listić, nakon što je u kutiju ubacio prethodno popunjeni, provera da li se u glasačkoj kutiji nalazi očekivani broj glasačkih listića označenih unapred dogovorenom bojom ili znakom i slično.

Pored toga, izrazi koji se koriste u radnji izvršenja ovog krivičnog dela su neusaglašeni sa izbornim propisima. Iako Srbija na parlamentarnim izborima već duže od tri decenije primenjuje proporcionalni izborni sistem, to jest, glasanje za izborne liste, krivično bi moglo da se goni podmićivanje radi glasanja za ili protiv „određenog lica“. Hipotetički, može se dogoditi da neko podmićuje sugrađane da bi glasali za osobu koja je na šezdeset i sedmom mestu izborne liste neke stranke, koalicije ili grupe građana (npr. ako to čini kandidat sa mesta broj 67). Ipak, mnogo je verovatnije da mito nuditi neko ko želi da na nedozvoljen način pomogne uspeh te izborne liste u celini, pa bi i u tom pogledu trebalo precizirati normu.

Činjenica da za protekle tri decenije nije utvrđena potreba da se ova norma promeni, najrečitiji je pokazatelj nepostojanja prakse i malog značaja koji se pridaje suzbijanju ovog veoma opasnog oblika korupcije.

Autor je programski direktor Transparentnosti Srbija

(Nemanja Nenadić, otvorenavratapravosudja.rs / Foto: Autonomija)